随着工业化进程的加快，用水量越来越多，许多部门和企业转向开采和使用地下水。长期过度开采地下水，将导致地面沉降和地下水不同程度的污染。苏南地区是江苏省发展最快的地区，也是长三角乃至中国内陆发展最快的地区之一，随着经济发展的加快，这一地区也同样遇到了水资源的不足，因而转向地下水的开采和使用。在开采和使用的过程中，苏南地区的地面出现了一定程度的沉降和污染问题。如何解决好发展与防范地质灾害之间的关系，成为地方政府必须慎重对待的一个重要问题。江苏省人大和省人民政府对地下水资源的过度开采和使用问题高度重视，本着从根本上解决问题和节约成本的原则，转换政府处理公共事件的思路，采取了一系列富有成效的措施，取得了较好的效果。
问题的产生和影响
20世纪80年代以来，随着苏南地区工业化和城市化进程的不断加快，地表水体普遍受到不同程度的污染，不少单位纷纷打深井取用地下水（地下水是指深层地下水，即第Ⅱ承压 及其以下含水层的地下水，不包括浅层地下水。深井是指取用深层地下水的取水井）。苏南地区地下水开采量逐年增加，导致地下水水位急剧下降，出现严重的地质灾害。
地面沉降严重。1991年以来，苏南地区形成一个沿沪宁线的狭长的下降漏斗。至2000年底，区内累计沉降量大于200mm的区间面积已超过5000平方公里，约占苏南平原区总面积的42%。常州市区的东部、无锡市区的北部及苏州市城区累计沉降量均在 1000mm以上。地面沉降严重的地段主要分布在乡镇密集地段，尤其是远离地下水补给区的乡镇密集区，如锡西地区。1999年江苏地质测绘院曾对锡西地区的地势变化进行了专门的调查，发现附近的最大地面沉降已达2.8m，由此推测该区内已出现高程地面点和海平面的基准点比较的绝对高度，就称为这个地点的高程，也叫海拔。我国的海平面基准点是以青岛验潮站18年长期观测结果计算出来的平均黄海海平面。低于海平面的低地。
经济损失严重。苏南地区的地面沉降与地裂缝灾害给当地造成巨大经济损失，据初步评估，截止2002年底，苏南地区因地面沉降而累计损失的土方量约29.69亿方，造成各类经济损失总计约为358.49亿元，地裂缝灾害造成的直接经济损失约为12.8亿元，两者共造成经济损失约371.29亿元。综合考虑苏南地区的自然地理条件，地面沉降与地裂缝灾害的危害程度，以及其所具有的区位优势和经济发展程度，该地区的地面沉降及地裂缝灾害已成为全国此类灾害最为严重的地区之一。
苏南地区的情况绝非个案。类似情况不仅存在于苏南地区，由苏沪浙三省地质矿产调查部门历时5年完成的“长三角地区地下水资源与地质灾害调查评价”报告显示，“地面沉降”已经造成长三角中心地区损失近3500亿元。在长三角（长江以南）10万平方公里的范围内存在区域性地面沉降与地裂缝等地质灾害。其中上海市区、江苏苏南地区、浙江杭嘉湖等地已经形成三个区域性沉降中心，最大累计沉降量分别达到2.63、1.08、0.82米，并且地面沉降在长三角地区有连成一片的趋势。
社会影响不可低估。水的使用涉及到千家万户的居民，又涉及到千千万万家企业。地下水的过度开采和使用导致地面沉降，当达到一定程度时，不仅影响企业的生产经营，而且影响居民的正常生活，更为重要的是会引起社会的恐慌。从长远来看，也影响苏南地区的投资环境。从现实来看，怎么处理好居民和企业用水需要与控制地下水开采、使用之间的矛盾，也非常棘手。
政 府 对 策
面对取用地下水的普遍情况，要从根本上解决这个问题，仅靠行政性措施是不够的。因此，江苏省省长决定提请省人大立法，以法规治理地下水的过度开采。
2000年8月，江苏省人大出台了《关于在苏南地区限期禁止开采地下水的决定》（以下简称《决定》），规定到2003年12月31日前在地下水超采区实现禁止开采地下水，2005年12月31日前苏南地区全面实现禁止开采地下水。《决定》要求自施行之日起，停止批准凿井、禁止打深井；在实现地下水禁采前，省政府逐年核减苏南地区的地下水开采总量，下达开采计划；取用地下水的单位和个人实行计量取水，并要缴纳地下水资源费；加快地表水供水工程建设，实施区域联网供水。《决定》的出台，预示着地下水的开采和使用进入到了“依法治水”的阶段。
具 体 做 法
苏南地区政府本着对自然环境负责、对可持续发展负责的态度，高度重视这一工作，严格执行《决定》，结合本地区实际采取有效措施。
广泛宣传。苏南各地政府充分利用各种宣传媒介，开展多形式、多层次、多方位的宣传活动，做到电视上有画面、报纸上有文字、电台中有声音，并在城市中心地段现场宣传，增强了社会各界对禁采封井工作必要性的认识，创造了良好的社会氛围。
摸清现状。《决定》颁布后，苏南地区政府立即停止批准新打深井，并叫停已批未打的深井，同时迅速组织力量对全市深井作了详细的调查研究，并在此基础上制定禁采封井计划。经调查，苏南地区地下水禁采涉及21个县（市、区）、263个乡镇、3481个村、3892家企业单位，地下水超采区面积达3935平方公里，占苏南平原地区的1/3，有记载的1995年最大开采量达4.5亿立方米！
明确工作程序。苏南地区政府结合区域供水方案和各企业用水的具体情况，制定了分期封井计划，实行“五先五后”：一是本着轻重缓急的原则，先封自来水管网内的深井，后封管网延伸区域内的深井；二是本着先生活后生产的原则，先封工商业用水的深井，后封生活用水的深井；三是本着营造良好投资环境的原则，先封内资企业的深井，后封外资企业的深井；四是本着区别对待的原则，先封一般用途的深井，后封特殊行业的深井；五是本着先易后难的原则，先封停用、备用及报废井，后封开采井。同时，为用水单位开展改水工作提供必要时间，确保封井与经济发展两不误。
组织专业队伍。为确保封井后不会对地下水环境造成新的污染和破坏，地方政府安排专业技术人员多、施工设备先进的水利技术推广站组建地下水禁采专业封井队，严格落实封井技术要求。一是对水质差、水量小、没有价值的深井采用洁净土回填式永久封井，对水质好、水量丰富、具有储备和观测价值的深井采用盖板式封井；二是制作统一的封井盖板并印铸警示标志，以防封口今后被人为破坏；三是在盖板中央预留了可开闭式观测孔。
政策配套。经过科学测算，政府落实了每封一眼深井由市财政拨款4000元的经费保障。同时，还出台了一系列配套政策，推进改水节水，鼓励封井。一是开展区域供水工程建设，加快各地用水管网改造，对有困难的地方进行帮扶；二是加快水资源替代，规划建设新的工业水厂，专门为开发区光电小区提供净化处理过的地表水，减少对地下水和城市自来水的需求量；三是根据省物价局有关文件精神，多次上调地下水资源费，充分发挥价格杠杆的调节作用，促进地下水禁采工作；四是政府专门拨款用于自来水的管网建设，弥补禁采后的用水不足。
建立档案。各地政府对每口已封的深井都建立了档案，内容包括各深井历年有据可查的水位、水质、开采量以及位置图等资料，建立数据库实行电脑管理，为今后的地下水管理提供详实的基础资料，更重要的是防止今后土地开发、市政建设及城镇化发展等不确定因素对已封深井造成不利影响，有效地保护了封井工作成果。
可以看出，苏南地区政府在处理封井问题时，考虑充分、准备周到、措施到位，在充分掌握具体情况、深入研究的基础上，对每一个环节都作了精心安排。既保质保量地完成了封井任务，又不会因此对经济发展造成过大影响；既有政府的强力推动，又充分照顾了取水单位的实际利益；既在宏观层面上作了周到布置，又对执行过程中的细节精益求精。
处理结果和后续措施
至2005年10月底，苏南地区完成了4831眼井（省政府批准的86眼保留井除外）的封井任务，全面实现了“超采区三年、非超采区五年”的禁采目标，在全国产生了积极的影响。主要是完成了“三大工程”：
1.封井工程。五年来，苏南地区三市共封井4831眼，其中苏州2798眼，无锡1100眼，常州933眼（见表1）。封井工程投入约5000万元。
表1 苏南地区五年封井情况统计表
地 区 2001年 2002年 2003年 2004年 2005年 保留井 小 计
苏州市 841 709 792 188 219 49 2798
无锡市 267 354 385 37 36 21 1100
常州市 287 260 292 62 16 16 933
合 计 1395 1323 1469 287 271 86 4831
2.区域供水工程。5年来，苏南地区累计完成区域供水投资100多亿元，建成水厂规模302万吨，铺设到镇主干管2012.07公里，完成了对244个乡镇的供水，让禁采区域内的居民喝上放心水、优质水，城乡生活和生产供水基本得到保证。
3.地面沉降预警工程。经过三年多的努力，建成控制面积1.2万平方公里的地面形变监测网，投入3000万元。
自2000年省人大禁采决定颁布以来，苏南地区地下水禁采工作已取得明显成效。监测资料表明，区域性地下水漏斗范围不断缩小，截止2004年底，40m 水位埋深即地下水顶层与地表的距离，为相对高度。按照有关技术规范，水位埋深大于40米的为水情警示区，水位埋深在30～40米之间的为水情预警区，水位埋深小于30米的为水情安全区。等水位线范围逐步消退，其面积现约为2445平方公里，比2000年底的3950平方公里，缩小了约38%。 2000～2004年底，苏州、无锡、常州三中心城市第Ⅱ承压含水层平均水位埋深上升了4～18m。2005年地下水位进一步回升，苏州市区地下水水位埋深已全面回升至30m的安全线以上，地下水资源环境得到明显恢复与改善。
同期地面沉降监测数据显示，该地区沉降速率也不断趋缓， 2004年沉降速率多在10～25mm，全区没有出现年沉降速率大于35mm的地区，GPS测得区内最大年沉降量为315mm（无锡玉祁卫星村）。累计地面沉降量大于200mm的沉降区面积近两年基本稳定在6000平方公里。
随着苏南地区的地下水禁采工作的不断深入，该地区地下水的年开采量已由2000年的2.88亿立方米，大幅减少为2004年的04亿立方米，目前已实现“零”开采，使其在长三角地下水开采总量中的份额逐步减少。与邻省相比，地面沉降下降速率也同步降低。
在取得初步成效的基础上，苏南各地政府又采取了相应的后续措施：
1.继续开展保护地下水资源的宣传工作，通过长期广泛深入的宣传，进一步提高社会各界对地下水资源管理和保护重要性的认识，动员各方面力量关心和支持地下水禁采工作。
2.继续做好对特殊行业保留深井用水的监督检查，严格执行省里下达的地下水年度开采计划。
3.继续做好已封深井的执法巡查工作，防止违法凿井和启用已封深井，巩固封井工作成果。
4.继续开展地下水动态监测，积累地下水资源管理的基础资料。
5.开展地下水应急水源地的研究，提高应对突发性水污染、人为投毒、恐怖袭击等突发事件下的供水安全保障能力。
结论
经过五年多的治理，苏南地区过度开采和使用地下水导致的地面沉降问题得到了有效的控制，地下水的水位逐步回升，更为重要的是形成了一套地下水开采和使用的法定机制，为苏南地区的可持续发展提供了有效的保证。
本案例中出现的地下水资源过度开采和使用问题，波及面广，影响严重，一旦处理不当后果难以想象。江苏省人大和省人民政府立足从事后修复转向事前防范，从被动应对转向主动工作，取得了较好的成效。这是本案例的一个显著特点。政府传统的公共事件处理方式是直接救灾，是一种被动的、响应性的行为，所以，它的工作重心是事件发生以后怎么办。而最有效的处理方式是防止公共事件的发生，使用少量钱预防，而不是花大量钱治理。因此，现代政府处理公共事件的重心更倾向于事前防范，政府应在实质性的损害发生之前采取果断措施，消除公共事件发生的诱发因素。
本案例的另一个特点是公共事件处理的工作方式从仅依靠行政手段向制定法规、依法行政转变。传统的政府处理公共事件多以快速的行政手段来应急，比如临时组建领导班子，全社会动员，搞人海战术。在这种方式下，政府处理公共事件的机构设置、政府及其综合协调部门的职能地位、权力责任、经费来源以及公民的权利和义务都没有明确的规定。而在现代政府处理公共事件中，这一切都在宪法和法律框架下进行，即依法行政。苏南地区政府以省人大《决定》为工作依据，并结合本地区实际进一步细化了工作规则，为控制地下水的开采和使用工作的整体有序推进提供了坚实的制度保障。
