随着新的《审计法》,审计在政府投资建设项目管理过程中的监督职能得到充分发挥,取得了显著的成效,受到了党委政府的重视和社会公众的关注。在新时期如何落实科学发展观和树立正确政绩观,进一步扩大审计成果,强化内部管理、保证审计质量、控制审计风险,保质保量地落实必审制的要求,特别面临审计项目多、任务重、期望高与审计人员力量相对不足的现状,如何充分利用社会力量,组织好社会中介机构参与政府投资建设项目审计工作,值得我们思考。本文将从国家审计机关采用招投标方式组织社会中介机构参与政府投资建设项目审计工作的必要性,现实性和存在的风险、及其操作性等方面一一作论述。
一、政府投资建设项目组织审计工作的必要性
政府投资建设项目组织审计是解决投资规模扩大,审计任务加重与现在审计力量相对不足矛盾的有效方法。近年来,我国城市化建设步伐加快、基础设施建设投入增大,建设项目量多、额高,投资规模进一步扩大。政府投资建设项目审计的任务更重,而且项目的门类多、专业全,而以目前审计机关现有的核定编制和干部队伍专业结构已成为政府投资建设项目审计进一步发展的一个瓶颈,这需要寻求新的力量,解决这一难题。
政府投资建设项目组织审计是合理配置资源,充分利用社会力量的需要;是落实科学发展观和树立正确政绩观、进行依法审计的需要,有利于审计工作的阳光、高效,是客观形势下的明智选择,实现政府投资建设项目审计成果的最大化。
二、政府投资建设项目组织审计工作的现实性与潜在的风险
政府投资建设项目组织审计可行性来自于有充分的法律依据。《中华人民共和国国家审计基本准则》中第二十五条规定:“审计组和审计人员在审计中如有特殊需要,可以聘请专门机构或者有专门知识且符合审计人员条件的人员参加某些特殊项目的审计”。《中华人共和国审计法实施条例》中第十条规定:“审计机关根据工作需要,可以聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参与政府投资建设项目审计”。同时《中华人民共和国审计法》第十一条规定:“审计机关履行职责所需的经费,应当列入财政预算,由本级人民政府予以保证。”以上的法律、法规条文为政府投资建设项目审计实行组织审计,提供了有力的法律依据和经费的保障。
但是,审计机关应正视组织审计除正常的审计风险外增加的潜在风险,主要有:
社会中介机构的转嫁风险。国家审计作为一种监督的手段,是一种国家公权的体现,组织社会中介机构进行政府投资建设项目审计时,中介机构在一定程度行使国家公权,代表国家审计机关。但社会中介机构的实力良莠不齐,对中介机构的各种情况很难做到详尽的了解,以上形成的风险构成除正常审计风险外的一种新的转嫁风险,由进行组织审计的审计机关来承担。
审计机关的制度风险和运作风险。虽然各地审计局出台了一些制度,但目前这些制度在内容上还不完善,存在着不少可以人为操作的空间,存在权钱交易的漏洞,例如中介机构对委托资格的争夺、组织审计项目的大小、审计费用支付的高低、审计机关对中介审计质量的评介等运作风险。
鉴于以上分析,政府投资建设项目组织审计可以借鉴建筑行业的成功经验,通过对审计工程项目进行招投标,以这种准入透明、竞争公平的方式,选择信誉好、有规模、管理规范、审计力量强、服务态度较好且审计费用合理的中介机构为审计机关服务。通过招投标的方式来确定组织审计单位,可以尽可能地规避组织审计中的潜在风险。
三、组织审计招投标的建议
政府投资建设项目组织审计招投标制度的推行,首先规范了形式,一定程度上防范了制度上的漏洞,可以推行公正审计,确保审计廉洁。其次合理设置评标内容,可以最大程度的防范社会中介的转嫁风险,在现阶段推行组织审计招投标制应是切实可行的。根据以往经经验,提出以下建议:
(一)合理确定参与投标协审单位范围
根据行政许可法,现阶段国家对工程造价咨询企业资质认定由建设行政主管部门实施,分为甲级和乙级,甲级单位可在全国范围内承接各类建设项目的工程造价咨询业务,乙级单位可在本省、自治区、直辖市范围内承接中、小型建设项目的工程造价咨询业务。
在招标文件中设定资质要求时,不应一味追求资质等级,而应根据项目的实际情况来确定。实际工作中基层审计机关平时审计的项目小、多、杂、全、难,这些往往不能成为受托中介机构的工作重点,形成“高不就”的尴尬局面;而一些有一定资质、规模适中的中介机构,由于重视受托的项目,工作认真负责配合好。因此,在招标确定参与范围上,应结合实际,合理定位。
(二)认真制定一套科学合理的招标文件和评标方法
投标文件和评标方法的制定对整个招投标工作至关重要,整个招投标过程都是围绕这两个文件来进行。在招标文件和评标办法的制定过程中,除对单位资质、财务状况、业绩状况和单位内部质量控制制度了解外,还应特别注重以下几个方面:
一是中介机构在组织审计项目中造价咨询人员的配置情况。造价咨询人员在一定意义上是委托方能否得到高质量专业服务的保证,在咨询单位资质合格的基础上,应侧重对项目负责人的能力、造价咨询人员的数量、专业结构、职称结构、年龄结构的调查以及对每个造价咨询人员的从业资格、专业特长、工作业绩的进行相应的了解。因此,在招标文件的制订中对人员的了解要尽可能详细,表格尽可能细化。
二是组织审计项目的报价。组织审计招投标不同于一般意义的施工项目招投标,应该说竞争的主要是实力和服务,而非报价。但是如付费过高,则损害国家利益,付费过低,却难以保证审计质量,因此作为委托单位,应力寻成本效益平衡点,尽量实现双赢。可确定一合理中间值,当投标中介机构提高收费比例,所扣的分值可适当高,足以影响评标最终结果,而当中介机构降低收费比例时得到的加分,可设置成不足以影响评标最终结果。
(三)注重对中介机构投标文件的核实
组织审计招投标的评分,主要根据中介机构的投标文件,投标文件的真实性非常关键,除每个投标单位根据职业道德等约束对标书真实性负责外,审计机关也应采取主动的措施来核实投标文件。核实前应准备核实情况表,以备签字存档,主要可采用现场踏勘、资料查阅、查证、询问等方式方法,如通过对该单位管理人员的交谈了解他们的审计思路、审计方法、审计手段和管理水平;通过对该单位整个内部流程包括案卷等的抽查,了解单位的复核制度执行情况及参与造价咨询人员业绩情况的真实性等;通过对该单位养老保险凭证的核实,了解参与审计的造价咨询人员是否为该单位员工等
(四)制订合同明确组织审计职责
因委托双方的工作关系,需保持较融洽的合作关系,但在项目合同协议书阶段,也要实施合同化管理,不宜采用简化文本,应制订详细的,对参与组织审计的中介机构的制约措施和考核办法,使中介机构在承接审计机关的组织项目后,能依章办事,按时保质完成审计工作,维护国家审计机关威信。在合同协议书中,应注重一是要对常规的质量和工期应有明确的约束性条件,在合同协议中明确审计时限的同时,应明确审计时间的确认。同时,在审计业务质量方面采用价格控制方法;二是在廉政方面应有约束措施,对中介机构采用自律与他律相结合的方式。
采用公开、公平、公正招标投标方式组织政府投资建设项目的审计,选择有一定资质、服务好、信誉高的协审单位参与政府投资建设项目的审计工作,将为规范审计行为,理顺审计关系,防范审计风险,提升审计质量打下扎实的基础。
一、政府投资建设项目组织审计工作的必要性
政府投资建设项目组织审计是解决投资规模扩大,审计任务加重与现在审计力量相对不足矛盾的有效方法。近年来,我国城市化建设步伐加快、基础设施建设投入增大,建设项目量多、额高,投资规模进一步扩大。政府投资建设项目审计的任务更重,而且项目的门类多、专业全,而以目前审计机关现有的核定编制和干部队伍专业结构已成为政府投资建设项目审计进一步发展的一个瓶颈,这需要寻求新的力量,解决这一难题。
政府投资建设项目组织审计是合理配置资源,充分利用社会力量的需要;是落实科学发展观和树立正确政绩观、进行依法审计的需要,有利于审计工作的阳光、高效,是客观形势下的明智选择,实现政府投资建设项目审计成果的最大化。
二、政府投资建设项目组织审计工作的现实性与潜在的风险
政府投资建设项目组织审计可行性来自于有充分的法律依据。《中华人民共和国国家审计基本准则》中第二十五条规定:“审计组和审计人员在审计中如有特殊需要,可以聘请专门机构或者有专门知识且符合审计人员条件的人员参加某些特殊项目的审计”。《中华人共和国审计法实施条例》中第十条规定:“审计机关根据工作需要,可以聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参与政府投资建设项目审计”。同时《中华人民共和国审计法》第十一条规定:“审计机关履行职责所需的经费,应当列入财政预算,由本级人民政府予以保证。”以上的法律、法规条文为政府投资建设项目审计实行组织审计,提供了有力的法律依据和经费的保障。
但是,审计机关应正视组织审计除正常的审计风险外增加的潜在风险,主要有:
社会中介机构的转嫁风险。国家审计作为一种监督的手段,是一种国家公权的体现,组织社会中介机构进行政府投资建设项目审计时,中介机构在一定程度行使国家公权,代表国家审计机关。但社会中介机构的实力良莠不齐,对中介机构的各种情况很难做到详尽的了解,以上形成的风险构成除正常审计风险外的一种新的转嫁风险,由进行组织审计的审计机关来承担。
审计机关的制度风险和运作风险。虽然各地审计局出台了一些制度,但目前这些制度在内容上还不完善,存在着不少可以人为操作的空间,存在权钱交易的漏洞,例如中介机构对委托资格的争夺、组织审计项目的大小、审计费用支付的高低、审计机关对中介审计质量的评介等运作风险。
鉴于以上分析,政府投资建设项目组织审计可以借鉴建筑行业的成功经验,通过对审计工程项目进行招投标,以这种准入透明、竞争公平的方式,选择信誉好、有规模、管理规范、审计力量强、服务态度较好且审计费用合理的中介机构为审计机关服务。通过招投标的方式来确定组织审计单位,可以尽可能地规避组织审计中的潜在风险。
三、组织审计招投标的建议
政府投资建设项目组织审计招投标制度的推行,首先规范了形式,一定程度上防范了制度上的漏洞,可以推行公正审计,确保审计廉洁。其次合理设置评标内容,可以最大程度的防范社会中介的转嫁风险,在现阶段推行组织审计招投标制应是切实可行的。根据以往经经验,提出以下建议:
(一)合理确定参与投标协审单位范围
根据行政许可法,现阶段国家对工程造价咨询企业资质认定由建设行政主管部门实施,分为甲级和乙级,甲级单位可在全国范围内承接各类建设项目的工程造价咨询业务,乙级单位可在本省、自治区、直辖市范围内承接中、小型建设项目的工程造价咨询业务。
在招标文件中设定资质要求时,不应一味追求资质等级,而应根据项目的实际情况来确定。实际工作中基层审计机关平时审计的项目小、多、杂、全、难,这些往往不能成为受托中介机构的工作重点,形成“高不就”的尴尬局面;而一些有一定资质、规模适中的中介机构,由于重视受托的项目,工作认真负责配合好。因此,在招标确定参与范围上,应结合实际,合理定位。
(二)认真制定一套科学合理的招标文件和评标方法
投标文件和评标方法的制定对整个招投标工作至关重要,整个招投标过程都是围绕这两个文件来进行。在招标文件和评标办法的制定过程中,除对单位资质、财务状况、业绩状况和单位内部质量控制制度了解外,还应特别注重以下几个方面:
一是中介机构在组织审计项目中造价咨询人员的配置情况。造价咨询人员在一定意义上是委托方能否得到高质量专业服务的保证,在咨询单位资质合格的基础上,应侧重对项目负责人的能力、造价咨询人员的数量、专业结构、职称结构、年龄结构的调查以及对每个造价咨询人员的从业资格、专业特长、工作业绩的进行相应的了解。因此,在招标文件的制订中对人员的了解要尽可能详细,表格尽可能细化。
二是组织审计项目的报价。组织审计招投标不同于一般意义的施工项目招投标,应该说竞争的主要是实力和服务,而非报价。但是如付费过高,则损害国家利益,付费过低,却难以保证审计质量,因此作为委托单位,应力寻成本效益平衡点,尽量实现双赢。可确定一合理中间值,当投标中介机构提高收费比例,所扣的分值可适当高,足以影响评标最终结果,而当中介机构降低收费比例时得到的加分,可设置成不足以影响评标最终结果。
(三)注重对中介机构投标文件的核实
组织审计招投标的评分,主要根据中介机构的投标文件,投标文件的真实性非常关键,除每个投标单位根据职业道德等约束对标书真实性负责外,审计机关也应采取主动的措施来核实投标文件。核实前应准备核实情况表,以备签字存档,主要可采用现场踏勘、资料查阅、查证、询问等方式方法,如通过对该单位管理人员的交谈了解他们的审计思路、审计方法、审计手段和管理水平;通过对该单位整个内部流程包括案卷等的抽查,了解单位的复核制度执行情况及参与造价咨询人员业绩情况的真实性等;通过对该单位养老保险凭证的核实,了解参与审计的造价咨询人员是否为该单位员工等
(四)制订合同明确组织审计职责
因委托双方的工作关系,需保持较融洽的合作关系,但在项目合同协议书阶段,也要实施合同化管理,不宜采用简化文本,应制订详细的,对参与组织审计的中介机构的制约措施和考核办法,使中介机构在承接审计机关的组织项目后,能依章办事,按时保质完成审计工作,维护国家审计机关威信。在合同协议书中,应注重一是要对常规的质量和工期应有明确的约束性条件,在合同协议中明确审计时限的同时,应明确审计时间的确认。同时,在审计业务质量方面采用价格控制方法;二是在廉政方面应有约束措施,对中介机构采用自律与他律相结合的方式。
采用公开、公平、公正招标投标方式组织政府投资建设项目的审计,选择有一定资质、服务好、信誉高的协审单位参与政府投资建设项目的审计工作,将为规范审计行为,理顺审计关系,防范审计风险,提升审计质量打下扎实的基础。
