论矿山企业的环境责任及实现

关键词： 矿山企业；环境责任；责任体系；责任实现机制

近年来，我国矿山企业发生多起重大污染事故，如2006年甘肃徽县有色金属冶炼公司引发的血铅超标事件，湖南临湘市浩源化工公司与桃林铅锌矿化工厂引发的饮用水源地新墙河水污染事件，都造成了巨大的环境损害和经济损失。2007年9月19日，国家地理杂志评出包括中国山西临汾在内的全球九个受污染最严重的地区，其中有五个是矿山开采或者冶炼企业所在的地区。由于矿山企业在经营活动中以追求经济利益为宗旨，往往忽视自己的环境责任。这就要求我们构建一系列切实可行的制度，促使并保证矿山企业从探矿、矿山规划与建设、矿山开采直至矿山关闭等整个矿山开发过程履行自己的环境责任。

一、矿山企业环境责任的涵义

企业环境责任是企业社会责任的重要组成部分。企业的社会责任一开始更多指的是企业除了盈利之外应负有的遵守商业道德、保护劳工权利、发展慈善事业、保护弱势群体等责任。1924年美国的谢尔顿教授第一次提出“公司的社会责任”（CSR运动），他把公司社会责任与公司经营者满足于产业内外各种人类需求的责任联系起来，认为公司社会责任含有道德因素在内，社区利益作为一项衡量尺度，远远高于公司的盈利[1]。随着环保主义思想在二十世纪六十年代的蓬勃发展，企业承担社会责任的重心逐步转向改善空气和水等环境的质量，企业的环境责任开始作为企业社会责任的重要部分愈来愈受到关注和重视。在现代，企业社会责任包括：企业对雇员、消费者、债权人的责任，对环境、资源的保护与合理利用的责任，对所在的社区经济社会发展的责任，对社会福利和社会公益事业的责任[2]。

企业环境责任要求企业在谋求股东利益的同时，兼顾社会的环境利益，履行保护环境的义务，合理地利用资源，有效地防治环境污染。企业的环境责任是企业对自然资源以及生态环境所负的责任，它要求企业不仅仅是对当代人类的环境利益负责，还要求企业对未来后代人的生态环境利益负责。企业的环境责任可以分为法律责任和道德责任[3]。

矿业开发对经济社会的发展起着重要和基础性的作用。新中国成立后，我国已建成了15万多座矿山企业，其中国有矿山8000多座。矿业企业的建设与发展为国家经济建设、社会发展和人民生活水平的提高，提供了不可缺少的能源和原材料。但是，矿山企业开采矿产资源也带来了不可避免的环境问题，大量耕地及自然地貌景观遭到破坏，因采矿诱发的地质灾害频繁发生，矿区环境污染越来越严重，矿山环境不断恶化。截至2007年，全国矿业开发占用和损坏的土地面积为165.8万公顷，其中尾矿堆放90.9万公顷，露天采坑52.2万公顷，采矿塌陷20.3万公顷；2007年全国因矿业活动引发地质灾害146起，造成直接经济损失6099.4万元[4]。我国经历了多年的改革开放和制度变迁，创造了无数令世人震惊的奇迹，但我国的生产加工体系至今却仍表现为低水平生产技术、低资源利用比率和低附加值产品等特征，以高消耗、高排放的能源使用为代价来刺激经济增长。这使得我国面临着能源损耗巨大、环境破坏严重、生态安全脆弱的威胁。目前我国已经探明的45种主要矿产中，到2010年可以满足使用需求的只有21种，到2020年仅剩6种[5]。如果矿山企业不履行自己的环境责任，对于环境污染防治没有任何投入，坚持传统的粗放型生产模式，那我国的可持续发展将不可能实现。强化矿山企业的环境责任迫在眉睫。

矿山企业的环境责任，就是要求矿山企业在勘探、开采矿产资源过程中，在追求经济利益的同时，合理开发利用矿产资源，有效地保护和改善矿山企业所在地区的生态环境，最大限度地维护所在地区的生态平衡。

二、我国矿山企业环境责任的现状

从立法上说，我国关于矿山企业环境责任的规定主要体现在《公司法》和矿产资源法律法规中。我国《公司法》第五条规定：公司从事经营活动，必须遵守法律、行政法规，遵守社会公德、商业道德，诚实守信，接受政府和社会公众的监督，承担社会责任。这是公司也是矿山企业承担社会责任的基本原则。我国关于矿产资源开发利用的法律法规对矿山企业的环境责任作了更为具体的规定。《环境保护法》第十九条规定：“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境。”第二十四条规定：“产生环境污染和其他公害的单位，必须把环保工作纳入计划，建立环境保护责任制。”《矿产资源法》第三十二条规定：“开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律规定，防止污染环境。开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、森林因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或其他利用措施。”《水污染防治法》第三十八条规定：“兴建地下工程设施或者进行地下勘探、采矿等活动，应当采取防护性措施，防止地下水污染。”《固体废物污染环境防治法》第十六条规定：“产生固体废物的单位和个人，应当采取措施，防止或者减少固体废物对环境的污染。”第十七条规定：“收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，必须采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施；不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物。”第三十六条规定：“矿山企业应当采取科学的开采方法和选矿工艺，减少尾矿、矸石、废石等矿业固体废物的产生量和贮存量。尾矿、矸石、废石等矿业固体废物贮存设施停止使用后，矿山企业应当按照国家有关环境保护规定进行封场，防止造成环境污染和生态破坏。”我国《清洁生产法》规定：企业应不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，实行清洁生产，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。《地质灾害防治条例》《土地复垦规定》及《黄金矿山砂金生产土地复垦规定》中均规定了“谁破坏、谁复垦”、“谁复垦、谁受益”的原则，要求开发者植树种草、恢复表土层和地表植被，并规定因工程建设等人为活动引发的地质灾害的治理费用，按照谁引发、谁治理的原则由责任单位承担。此外，国务院关于整顿和规范矿产资源开发秩序的一些规范性文件也对加强矿山企业环境保护责任的问题作了原则性的规定。

可以看出，随着我国公司企业立法和环境立法的加强，我国关于矿山企业环境责任的立法也越来越完善，特别是《环境影响评价法》《固体废物污染环境防治法》等法律对矿山企业环境责任的规定更加明确。但是，总体上说，我国当前关于矿山企业环境责任的规定存在过于原则、凌乱分散的问题。首先，法律法规中关于矿山企业环境责任的规定过于原则，操作性不强，更多的只是宣誓式的口号。公司盈利性的本质特征使得《公司法》关于公司应承担包括环境责任在内的社会责任的规定成为不确定，如前所述的一系列关于矿产资源开发利用的法律法规虽然对矿山企业的环境责任都作了规定，但这些法律法规大多存在法律责任规定不完备，有些甚至还存在法律规范的行为模式内容模糊的问题，使得企业在经济效益和环境效益之间进行选择时重前者而轻后者，或者企业本身难以衡量自己的行为是否符合环境责任要求；其次，法律法规直接规定矿山企业环境责任的并不多，多数散见于一些有关矿产资源综合利用和环境治理的一些法律和行政规章中，对矿山企业环境责任的规定分散、零乱，不成体系；再次，受传统经济效益为重的思想影响，我国关于矿产资源开发利用的立法没有很好地处理好资源开发利用与生态环境保护的关系，而法律的修订又远远落后于经济社会的发展，这就造成企业环境责任方面出现了一些法律空白。

另一个值得我们注意的问题是，我国矿山企业在贯彻环境法律规定的相关制度方面也存在较大的问题。如我国环境法律规定，企业在进行对环境资源有影响的项目建设时，必须贯彻环境资源保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的“三同时”法律制度。但现实中由于矿山企业的环境责任意识不强、我国环境责任实施机制和监督机制的不健全，“三同时”制度在矿业开发中往往流于形式。再如，我国《水污染防治法》《固体废弃物》等法律法规对矿山企业固体废物、废（尾）水达标排放进行了明确限制，对超标排放罚款、达标排放征收排污费、严禁有毒废水排放等都作了明确的规定。但是目前我国矿山企业只是注意到开采中的污染防治，对废渣尾砂堆放和废（尾）水的排放造成的土地、地下水污染的防治却不重视，等等。

三、我国矿山企业环境责任内容体系

如前所述，按照企业环境责任的两个层次，将矿山企业的环境责任分为法律责任和道德责任。法律层面上的环境责任是指法律法规规定的矿山企业必须履行的合理利用资源、保护环境的义务。从法理上分析，这一层面的责任应该具备义务的内容（行为模式）和法律后果（制裁）。法律责任是矿山企业对资源与环境必须履行的，企业不能自由选择，否则就要承担不利的法律后果；道德层面上的环境责任则是矿山企业在矿业开发生产活动中所应该选择的道德行为和对资源与生态环境所承担的道德义务。道德责任，反映了社会发展客观规律和道德原则规范。履行道德责任，要靠内心信念和高度的道德责任感。

因此，法律是企业责任实现的最为有力的保障手段。加强和完善矿山企业环境责任，应当通过不断完善法律法规这一措施来进行，通过立法具体明确矿山企业环境责任内容。矿山企业的矿业开发活动包括了探矿、矿山建设规划与可行性研究、采矿直至矿山关闭停止运作整个生命周期，在这个生命周期中，矿山企业环境责任的核心就是清洁生产，立法应当围绕这个核心，对矿业开发前、矿业开发中和闭矿后的矿山企业环境责任作出明确规定。

1.矿业开发前的环境责任，即矿山企业进行生产活动之前应该负有的环境责任。矿山企业在矿业开发之前，主要的环境责任是严格进行环境影响评价和严格执行“三同时”制度。办理采矿许可证时，要求采矿权申请人不论矿山规模大小和所有制性质，都要提供开采矿产资源的环境影响评价报告书。报告书中必须包括资源综合利用、水土保持方案、土地复垦实施方案、矿山地质灾害防治方案和地质环境影响评估，此外还应将闭矿规划纳入环境影响评价的范围，并按照规定报经国家有关部门审批。矿山企业在进行矿山工程的规划设计和施工时，污染防治设施和其他环境保护设施要与矿产资源开发建设项目的主体工程同时设计、同时施工、同时投产。在建设项目正式投产使用前还应该向环保部门提交“环保设施竣工验收报告”，说明设施运行情况和所要达到的效果，并且要保证正式投产之后，环保设施要始终保持运行状态，使其真正发挥污染防治的作用。

2.矿业开发中的环境责任。矿山企业在采矿过程中所负有的环境责任主要包括污染防治责任和节约与综合利用资源的责任。由于污染对生态环境和人体健康的危害更为直接和明显，因此矿山企业的首要环境责任便是防治污染，包括防治矿业开发活动对大气、水和土壤造成严重的污染以及控制由于开矿造成的环境噪声污染。矿山企业在生产过程中应认真贯彻污染防治与生态环境保护并重、生态环境保护与生态环境建设并举的指导方针，推行清洁生产，促进资源的循环利用，发展绿色开采技术，使矿区生态环境受污染程度降至最小。另一方面，资源的稀缺性要求矿山企业要节约和合理开采自然资源，坚持开源和节流并重，把资源节约放在首位，大力推广节能降耗生产技术工艺，坚决淘汰浪费资源的落后工艺、设备和产品，合理开发、综合利用，提高矿山回采率，保护优势资源，从而加大矿产资源节约和综合利用的力度。同时，矿山企业应当根据“谁破坏、谁复垦”和“边开发、边治理”的原则，不断探索和发展土地复垦技术和土地复垦模式，充分利用邻近矿山开采的矿石和不能回收利用的尾矿填充挖损区、塌陷区和地下采空区，对矿山环境进行综合整治，减少固体废物的处理费用，将恢复后的土地用于农林生产[6]。

3.闭矿后的环境责任，即矿山关闭停止运作后矿山企业所应承担的监测废弃矿山环境风险和矿山生态环境恢复治理的责任。矿山关闭后留有大量的废弃土地、遗弃厂矿、尾矿和尾沙、废石，对矿区大气、水体造成严重污染，严重危及环境安全和人居安全，阻碍经济社会的持续发展。矿山关闭后，矿山企业应主动担负起既不把受开采影响的土地也不把废石和尾矿堆遗留给后代的责任[7]，严格按照闭矿规划的要求，加强矿区地质环境与生态环境的监测力度，加大矿山“三废”治理力度，逐步实现尾矿、废石等矿山固体废弃物的无害化处理，对被破坏的矿区土地进行全面恢复治理，将其重整成具有生产能力的土地；大中型矿山闭矿后，企业可借鉴国外先进经验，利用矿区独特的景观建设矿山公园，将关闭后的矿山建成集教学、生态和旅游等多功能的特色旅游区。

四、完善矿山企业环境责任的实现机制

由于矿山企业营利性的本质属性决定，完全依靠矿山企业自觉履行环境责任是难以取得理想的效果的，还需要完善责任实现机制来保证矿山企业环境责任的实现。

（一）建立矿山企业环境信息披露制度

环境信息披露制度是指企业要定期对涉及资源利用、废物的排放，环境的保护等信息和数据进行披露。使得企业在社会与法律的监督下承担其应尽的环境责任与对环境的破坏而应负有的经济上的损失，并实现企业在竞争中真正的公平。有关交易的信息在交易者之间的分布不对称的现象是普遍存在的。凡是存在市场交易的地方，都不同程度地存在信息不对称问题。其解决方法主要是通过立法强制公司提供充分而真实的信息[8]。建立矿山企业信息披露制度，有利于矿山企业环境责任的实现。我国目前尚未建立矿山企业的环境信息披露制度。应该在矿山企业的管理中引入环境信息披露制度，使政府和公众了解矿山企业的相关环境信息，从而对矿山企业履行其环境责任进行有效的监管。

（二）建立矿山企业履行环境责任的激励和引导制度

企业不是单纯的政府环境治理政策的消极接受者和服从者，而是可以以积极的行为作用于政府，寻求政府的政策支持[9]。政府应该运用一系列非权力的柔性机制激励和引导矿山企业，使矿山企业积极主动的履行自己的环境保护责任。如为矿山企业提供优惠信贷或者给予其一定的补贴，以低息贷款或补贴的形式向积极致力于生态保护的矿山企业提供一定的启动资金，解决矿山企业资金困难的问题。

（三）鼓励与吸收公众积极参与监督和检查

社会公众的积极参与，是督促矿山企业履行其环境责任的重要方式。在矿产资源开发的整个过程中都应该积极支持公众参与环境保护。矿山企业在开采之前进行环境影响评价时应该广泛征求矿区周围居民的意见，否则不予审批登记，更不得颁发采矿许可证；政府要鼓励和吸收环保组织、矿区的相关利益者积极参加对矿山生态环境恢复治理项目的监督和检查验收，这样才能使公众参与制度在矿山企业环境责任的实现中发挥其应有的作用。

（四）建立和完善矿山环境恢复治理保证金制度

矿山环境恢复治理保证金是为了保证矿山企业在采矿过程中合理开采矿产资源、保护矿山环境，在闭坑、停办矿山后做好矿山环境恢复治理、地质灾害防治等工作应缴纳的备用治理费或履约保证金。它在我国是一项新的环保政策措施，它对促进矿山企业全面履行环境责任，恢复和治理我国矿山环境，构建我国矿产资源生态补偿体系具有重要意义。完善这一制度，要求国家和地方政府对矿山企业缴纳保证金的界限、比例、期限以及保证金的使用和管理等通过立法的形式予以明确，并对现行的采矿许可证制度进行改革，将矿山环境恢复治理规划内容纳入许可证中，以促使矿山企业履行其环境责任[10]。

（五）加强矿山企业环境责任实施的监督

矿山企业环境责任实施的监督主体，主要是政府和社会公众。政府作为矿山企业环境责任实施最有力的监督者，应建立起一套矿山企业环境责任实施的评价指标体系，定期对矿山企业环境责任的履行状况进行评估，利用环境审计的监督功能确保矿山企业在矿业开发过程中遵循各项环境保护的法律法规，从而最大限度的减少生态环境破坏。此外，应加强社会对矿山企业环境责任实施的监督，包括舆论监督和公众监督。一方面要发挥和加强舆论的监督、导向作用，对良好履行环境责任的矿山企业进行及时报道，对违反环境责任的矿山企业进行揭发、披露；另一方面则要提高社会团体和公众的环境责任意识，鼓励和支持公众参与监督。

参考文献：

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[9]钭晓东.论环境法功能之进化[M].北京:科学出版社,2008:251.

[10]王世进,孟春阳．论我国矿山环境恢复治理保证金制度的完善[J]．江西理工大学学报,2008,29(4):50-52.