摘要：文章以中国建筑节能政策选择作为研究对象，基于国外建筑节能政策与国内建筑节能政策发展和现状的概述，进行中外现有建筑节能政策体系的比较分析，结合现有建筑节能政策的经验与中国具体国情，从政策设计的角度为促进中国的节能工作建设思路提供了参考，并提出了强制性与自愿性政策工具综合选择应用的建议。
关键词：建筑节能；比较分析；政策选择
1引言
中国建筑能耗量巨大，且随着城镇化步伐的加快，未来有不断增长的趋势。同时，建筑部门的节能潜力不容小觑，对于中国整体的节能减排目标的实现具有重要意义。然而，建筑节能工作的开展与深化在中国仍存在不少的障碍和挑战，如节能标准执行力度不足、节能成本过高、建筑能耗监管不到位、节能信息和审计缺失等。根据研究结果可以发现，尽管目前存在建筑节能发展动力不足的问题，但对于相关政府部门而言，通过采取合理的激励机制设计，贯彻落实一系列建筑节能政策可以有效克服这些存在的障碍及挑战。然而，面对庞杂的政策工具，如何去选择最适合中国国情、最有效的建筑节能政策是真正实现建筑节能潜力不能回避的问题。因此，本课题试图在综合性地评估国内外现有建筑节能政策的基础上，结合中国发展的现状和问题，确定出最优的政策组合，以期为节能政策的制定者提供参考。
2国外建筑节能政策
迄今为止，国外在建筑节能领域运用的政策工具多达30多项，总结起来可分为四大类，包括控制与规定性手段、经济与市场性手段、财政手段与激励措施以及信息支持与自愿示范行动。由于每种政策工具都各有优劣，因而合适的政策工具组合使用能使建筑节能政策的整体效果最大化。如：标准+标签+金融激励、规定性手段+信息支持、公共示范项目+合同能源管理、金融激励+标签等。结合了规定性手段、能力建设、培训和节能宣传、以激励措施为基础的示范项目的综合性政策框架最有可能有效减少建筑部门的能源消费以及相应的温室气体排放。其中，标准规范类政策尤为重要，但唯有确保其真正落实和执行才能产生明显效果。通过反映真实价值的高能源价格，聚焦提高建筑能效所能带来的大量共同利益（如减少空气污染，创造就业等），可以使政策制定者、普通消费者和相关企业高度认同建筑节能措施的必要性和紧迫性。
3国内建筑节能政策
中国自八十年代初就不断发展改进建筑节能政策。这个过程大致可分为四个阶段：1）理论探索阶段（20世纪80年代初至1986年）。工作重点是对民用建筑用能进行调查、并对建筑节能技术和标准的制定进行研究；2）试点示范和推广阶段（1987年至1992年）。政府通过“以点带面”的方式推广新型墙体材料和节能建筑；3）体制建立阶段（1993年至2005年）。工作重点是建立建筑节能的法制、行政、技术支持体系。在这一阶段，中国发布了涵盖各气候区、住宅和公共建筑的建筑节能标准；4）体制完善、全面开展阶段（2006年至今）。工作重点是完善现有的建筑节能法制、行政、技术和管理体系，推行建筑节能标准的实施和既有建筑的节能改造，以及绿色建筑和可再生能源在建筑节能中的应用。目前，中国建筑节能政策主要分布在六大领域：1）执行新建建筑节能标准；2）既有居住建筑节能改造；3）大型公共建筑节能改造与监管；4）可再生能源在建筑中的应用；5）绿色建筑示范推广；6）住宅全装修和装配式施工推广。其中，新建建筑节能标准执行和既有建筑节能改造是建筑节能政策长期关注的领域，而绿色建筑示范推广和可再生能源建筑应用是近期政策的重点支持方向。
4建筑节能政策比较分析
综合国外和国内既有的建筑节能政策，可将重点政策分为强制性节能标准规范、经济激励性措施、自愿性节能信息示范。强制性节能标准规范以建筑节能标准为代表，经济激励性措施以节能项目财政补助为代表，自愿性节能信息示范以建筑能效标识制度为代表。强制性节能标准规范是建筑节能工作中最为常见的政策工具，指在设计和施工阶段对建筑的能源消耗设立合格标准及规范，覆盖范围包括新建建筑以及既有建筑节能改造。目前，几乎所有的发达国家都设立了相应的建筑节能标准和规范，并以法规的手段保证实施。而且，越来越多的发展中国家也引入了强制性建筑节能标准。然而，强制性建筑节能标准的有效性在很大程度上取决于其执行和落实情况。从已有实践案例来看，建筑节能标准在美国实现了15~16%的节能量，在英国居住建筑部门实现了7%的节能量，在欧盟建筑部门则实现了高达60%的节能量。经济激励性措施是充分利用市场经济手段，通过金融激励工具降低实际节能成本来推动建筑节能。以节能项目财政补助为例，通过对节能项目的政府补贴，降低了实施节能的难度和成本，从而刺激了实施主体的积极性和参与度。从节能效果来看，理论上只要资金补贴足够充分，其有效性通常比较显著。但这也为政策制定者相应带来了有关资金投入成本的问题，是否采取财政补贴、以何种方式补贴以及补贴多少，要取决于其所产生的整体节能收益是否能够弥补或者超出其相关节能支出。自愿性节能信息示范是围绕提供充分的相关能源消耗及节能信息，通过节能示范项目或节能等级评价手段，提升建筑节能水平。建筑能效标识制度是其中较为常见的措施，如美国的“能源之星”项目（EnergyStarProgram），其覆盖范围包括家用电器、电子设备、办公设备、照明、采暖制冷系统、窗户等。从节能效果来看，相关数据显示，“能源之星”项目大约可实现4%的节能量，随着项目参与度的提高，其节能效果预计会进一步提升。通常认为，自愿性节能信息示范是强制性标准规范的辅助性（或补充性）手段，可以强化其节能效果并扩大节能范围。
5建筑节能政策选择
就中国建筑节能纵向发展来看，自二十世纪八十年代以来，中国实施了一系列政策措施来推动建筑节能，也取得了一定的成绩。“十一五”期间，政府在国家和地方层面上全力完善体制，加强政策的落实，使得建筑节能标准在城市的执行率由2005年的57.5%（设计）和24.4%（施工）增加到2010年底的99.5%（设计）和95.4%（施工），累计建成节能建筑面积48.57亿m2；只用了五年时间完成1.82亿m2的北方采暖地区既有居住建筑的节能改造工程；实施了217个绿色建筑示范工程，113个项目获得了绿色建筑评价标识；开展了386个可再生能源建筑应用示范推广项目，210个太阳能光电建筑应用示范项目，47个可再生能源建筑应用示范城市和98个示范县的建设；新型墙体材料产量占墙体材料总产量的55%以上，应用量占墙体材料总用量的70%。到“十一五”期末，建筑节能实现约1亿tce的节能量。1）建筑节能目标的设定：“提高能效”转向“总量控制”2012年党的十八大报告明确提出：“推动能源生产和消费革命，控制能源消费总量，加强节能降耗，支持节能低碳产业和新能源、可再生能源发展，确保国家能源安全。”其中，“控制能源消费总量”的目标对于建筑节能意义重大。一直以来，“提高能效”是建筑节能工作的核心目标，占据着支配性的地位。《“十二五”建筑节能专项规划》延续“十一五”期间建筑节能的工作思路，强调将提高能效作为主要节能路径；《绿色建筑行动方案》则以专项规划为基础，进一步强化“绿色建筑”行动的意义，深化建筑能效与节能目标。国务院《能源发展“十二五”规划》指出，到“十二五”末，国内一次能源消费总量应控制在40亿tce左右，用电量控制在约6.15万亿kWh。这是国内首次在国家级规划中明确提出能源消费的总量控制目标，标志着节能工作思路的重大转变。2）建筑节能政策组合：强制性与自愿性政策工具共同作用无论是从理论研究还是现实实践来看，多种政策工具的组合使用都比单一政策工具的独自作用有效得多，特别是强制性政策工具与自愿性政策方案的综合应用，往往能够产生1+1>2的实际节能效果。中国幅员辽阔、不同地区之间的气候、经济发展水平和建筑服务功能存在较大的差异，各种类型的建筑则存在不同的用能特点，比如农村建筑中相当一部分使用生物质能，而城镇地区住宅建筑与公共和商业建筑的用能方式和单位面积能耗都存在较大差异。国际上通常将建筑用能分为住宅建筑和公共建筑两大类。考虑到中国的城乡差异、地域气候差别等具体国情，根据中国建筑的用能特点，目前，建筑节能政策主要分新建建筑、既有建筑两个重点方向实施，辅以可再生能源建筑应用和绿色建筑示范推广作为支撑。同时，要实现真正的建筑节能，必须以实际能耗数据作为判断依据。因此，中国未来建筑节能工作的总体思路应是在建筑用能总量控制的前提下，以各类建筑能耗数据和指标为基础，保持建筑用能强度在合理范围内变化，通过强制性与自愿性政策工具的协同作用，真正实现节能目标，进而遏制建筑能耗总量不断增长的态势。中国建筑节能政策一直在不断发展与改进，政府部门作为建筑节能的主要推动者也做出了巨大的努力。但是，究竟这些政策的落实情况怎样、实施效果如何、是否达到预期目标等问题却往往被忽略。有效的政策落实监管体系的缺失，严重阻碍了建筑节能的正常推进与健康发展。因此，未来建筑节能政策分析不应仅局限于政策的组合选择，而应进一步深入展开研究政策的落实与效果，对节能政策在中国的实施效力进行综合评价分析。
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