财政加强农田水利建设调研报告

一、 农田水利建设现状

水，对于我区来说是忧患大于欢乐。作为洞庭湖边的一个农业区，水总是政府关注的一件大事。过去，我们把主要精力和财力大都投入在防水和治水上，因此，对于农田水利建设关注较少，由于要保命、要吃饭，农田水利建设在大的方面如大型泵站的更新、改造、病险水库的除险加固、骨干电排的改造和维护、土地复垦、整理、治理等方面投入还是比较多的，为保一方平安，保农业生产发挥了巨大的作用。但在小型农田水利建设方面，尤其是农田水利基础设施建设方面，由于区情所定，财力不济，基本是处于粗放状态，各吹各的号，各唱各的调，水利、农开、国土、农业等部门虽每年在这方面有一些投入，但基本是撒胡椒面，没有集中连片投入使用，据调查，现全区千亩以上集中连片小型农田水利各项基础设施比较完善的地方基本没有，即沟、渠、路已全部衬砌和硬化，排渍、抗旱电排或机埠设备配置齐全，能保证正常运行，旱能灌，涝能排，灌排通畅，农民耕种和农机作业方便。建设和投入上的没有统一规划，使我区小型农田水利基础设施建设落后的局面显而易见，晴三天，新桥河、长春垸就要争水抗旱，下点毛毛雨，民主垸就要排渍排涝。渠道淤积、垮塌、破败、杂草丛生的情况四处都有，机埠，尤其是一些乡镇或村组的，设备老化，设施陈旧的为数不少，有时到上面争取到一些资金，也只能进行一些小的维修，不可能改造和重建。投入的不足，严重制约了我区的农业生产及发展，影响了综合生产能力的提高。

二、农田水利建设资金及管理情况

据统计，上级财政每年安排我区的小型农田水利建设补助资金额度在60万元左右，06年54万元；07年75万元；08年85万元；09年66万元；10年44万元。以工代赈资金每年220万元左右。基本建设类农田水利建设资金在  万元；农业综合开发资金每年在600-800万元左右；国土部门土地整理资金在2000-5000万元左右；农业如果没有争取到大的农田基本建设的项目，如高标准粮田建设等，基本没有，一些小的农田基本建设项目不足60万元，且有部分还是单位立项争资项目。2011年水利、财政在政府支持下已争取基本建设类沟渠疏浚项目资金800万元；正在争取能进入全省小型农田水利重点县建设名录，申请补助资金800万元；国土部门2011年环洞庭湖农田治理项目5000多万元已组织开始实施；农业综合开发800余万元项目实施已近收尾。按正常年度实际资金到位数统计，我区农田水利建设资金在5000万元左右，不含其它水利建设资金（大型泵站维修、改造，防汛处险，应急渡汛，大堤处险加固等）。2011年预计能到位资金1.1亿。

08年之前，小型农田水利建设补助资金是直接拨入区水利部门，由其安排使用。09年开始，实行财政报账制，由水利局组织实施，审核同意后，基层水管站到财政报账。以工代赈资金由项目单位实施，发改局审核后到财政报账。农村安全饮水工程、由水利局组织实施，审核同意后，基层水管站到财政报账。山塘清淤由财政、水利共同安排，村、组或农户实施，到财政报账。国土、农开资金按部门要求自行管理。沟渠疏浚项目按要求，由水利部门负责实施，实行财政报账制。

三、 几点建议

1、要切实加强对农田水利建设资金的管理，保证各项资金真正发挥效益。

依据我区区情，区本级不可能拿出足够的资金来进行投入，因此，一要管好、用好年度上级安排的农田水利建设资金，确保发挥效益；二要领会政策，掌握信息，把握机会，立项争资，争取更多的项目和资金；三要建立激励机制，引导社会资金投入；四要强化工程质量管理，杜绝“豆腐渣”工程，建立好管护制度；五要达成共识，形成合力，搞好支持配合。各项农田水利建设资金基本都有管理办法，如小型农田水利建设补助资金，省财政厅、水利厅就联合印发了《湖南省“民办公助”小型农田水利工程设施项目建设管理办法》（湘财农[2008]52号），对建设范围、建设目标和补助标准；项目申报和审批；资金使用和管理；组织实施；项目验收都作了明确规定。目前，我区在这方面的管理还不到位，没有严格按照各项资金的《管理办法》落实，对资金的管理和监督还有很多工作可以作，财政根据各类资金管理办法要进一步加强管理，创新管理机制，使有限的建设资金在项目建设上真正发挥引导、促进和带动作用。

2、要统一规划，整合安排使用，打造亮点。

农田水利建设不能撒胡椒面，要集中连片，整合资金投入使用，打造出亮点。支农资金整合在财政资金申报中就有明确要求，如水利申报的沟渠疏浚项目、小型农田水利重点县建设项目都提出了资金整合的要求。我区2006年开始就是全省支农资金整合试点区，组织机构健全，也有管理制度，只要政府加强领导，在政府的统一规划下，以支农资金整合为龙头，构建一个平台，建设好一个项目区，资阳农业发展方面，不管是小型农田水利建设，还是现代农业生产发展，农业综合开发，农业科技推广等一定会建立起一个典型示范的样板。民主垸作为全区的优质稻生产基地，区支农资金整合办已在沙头镇的友谊（原忠洲、兴隆）、忠义、同乐实施现代农业生产发展项目建设三年，每年资金额度只有200万元，80%的资金是进行农田基础设施建设，主要是修建沟渠，其余的资金用于农业科技推广方面。该项目区基础条件较好，国土部门已在该地实施土地复垦和土地整理项目，土地平整，田亩规范、标准，视野开阔，集中连片面积有近万亩，项目区内主要的沟、渠、路都已衬砌和硬化，且同张公路、沙茈公路分别穿过该项目区，能起到很好的示范效应，同时也便于向周边辐射、扩展。区支农资金整合办08年开始，现代农业生产发展项目都在该项目区实施，对项目区内国土部门未实施的沟、渠、机耕道进行了衬砌和硬化，农业部门也配合进行了一些农业技术推广方面的工作，优质稻基地核心示范区的基本面貌已经具备，2011年，农开的项目主要在该项目区实施；水利的沟渠疏浚项目永丰排区项目区实施地点在民主垸的三个乡镇；国土的环洞庭湖农田治理项目也在民主垸；农业的万亩优质稻示范片重点在该项目区，沿沙茈公路辐射延伸至茈湖口。我们认为小型农田水利建设还是必须打造出一个亮点，忠洲可确定为核心项目示范区，对还需要加强建设的小型农田水利基础设施进一步予以完善，集中资金投入到这里，由区整合办制定年度建设方案，报区政府审批同意，由有关部门负责实施，真正体现“各炒一盘菜，共作一桌席”的局面。对当年项目区不需要再投入了的农田水利建设资金部门可决定向周边辐射发展，也可由部门再安排，争取通过1-2年的集中投入，把该项目区建设成为资阳农业发展方面的一个样板，即是支农资金整合的成果，也可体现部门支农资金的使用的实际效果，一举多赢，良性发展，也有利于资阳争取更大的项目和资金。

3、“一事一议”配套资金，建议今年主要用于农田水利建设，以民主垸3个乡镇为重点，鼓励项目区外的村、组积极筹资筹劳参与农田水利建设。近年来，岐山县农田基本建设在省、市业务部门的大力支持指导和县委、县政府的重视领导下，坚持科学发展观，按照新时期的治水思路，以确保粮食安全、促进农民增收为中心，以改善农业生产条件、促进农村经济可持续发展为目标，以灌区平地、非灌区“四田”建设为重点，积极探索新形势下基本农田建设的新途径，通过集中连片，规模治理，创建了一批优质工程，使全县基本农田建设得到了迅猛发展，在改善农村生产条件、促进农民增收、加快新农村建设步伐中发挥了重要作用。2006年县上被授予“全国农田水利建设先进县”，并连续十年夺得陕西省人民政府“水利振兴杯”，连续多年被省、市评为农田水利建设先进县。这些成绩的取得，值得我们进一步去研究和总结。为此，我们对全县近几年农田基本建设情况进行了调查研究，总结经验，查找不足，提出合理建议，以促进全县农田水利基本建设又好又快发展。

1 基本情况 

岐山县位于陕西省关中平原西部，属渭河流域，土地总面积856.45km2，其中水土流失面积670km2，占全县土地总面积的78%，是全省水土流失重点县之一。全县辖14个乡镇、144个行政村，总人口46.82万人，其中农业人口38.33万人，非农业人口8.4万人。县区北依千山，南接秦岭，中部为山前洪积扇平原、黄土台塬及河谷阶地，境内山、川、塬皆有，地形地貌较为复杂。全县总耕地面积52.7万亩，农业人均耕地1.4亩，农民人均纯收入3480元。截止2008年底，全县累计建设基本农田23.6万亩，其中发展流失区水地13.7万亩，新修“四田”9.9万亩。2008年，全县粮食总产达到32.2万t，平均亩产610kg，人均产粮838kg，创历史新高。

2 主要做法和经验

2．1加强领导，搞好协作

基本农田建设是改善农业生产条件、提高粮食综合生产能力、增加农民收入的一项重要举措。多年来，县委、县政府对此高度重视，把基本农田建设列入重要议事日程，作为每年夏收后农业的中心工作来抓。一是提早动手，狠抓落实。每年5月初，县委、县政府及时召开夏季农田基建动员会，专门下发开展夏季农田基本建设的有关通知，对农建工作进行安排部署；县水利局和各乡镇逐村组落实农建地块，基层水管站全力做好农建的各项准备工作，对基本农田建设实行统一规划，联村连片，规模治理。二是实行行政首长负责制和领导包抓责任制，层层签订责任书，明确目标任务，落实领导职责。县上同时成立由主管县长任组长，县计划、财政、水利、农业、林业、供销等部门主要负责人为成员的基本农田工程项目建设领导小组，具体协调解决工程建设中存在的各种困难和问题，并严格按照《水保生态项目建设实施管理办法》和水利工程项目建设程序，加强建设管理，统筹安排农事，做到领导、时间、精力“三集中”，从上到下齐抓共管、相互协作；三是把基本农田建设纳入乡镇政府目标责任制考核，并把任务完成情况与干部职工的待遇相挂钩，实行连带责任制，使任务落到实处，确保农建工作扎扎实实地开展；四是县水利、财政、国土、农业、供销等部门，能切实按照各自的职能分工协作配合，为农田基建大会战搞好服务，使全县多年来形成了领导真抓、群众实干、部门共帮、各方协作的良好局面，有力的促进了农建任务的全面完成。

2．2统一认识，明确目标

几年来，县上始终坚持把基本农田建设作为水利工作的硬仗来打，逐年扩大规模，不断提高效益，为促进农业产业结构调整起到了重要的支撑和保障作用。但是，随着税费改革的稳步推进和“两工”的逐渐取消，农民筹资投劳相对减少，给农建工作带来了一定的困难。对此，县上一方面加大农建的投入力度，另一方面切实遵照群众意愿，采取“一事一议”的办法筹资投劳。与此同时，还充分利用广播、电视等多种媒体及组装宣传车、印发宣传材料等多种形式，广泛深入地宣传开展基本农田建设的重要性和必要性，使广大干部群众充分认识到坚持不懈地开展基本农田建设，是保证和提高现有农业综合生产能力、促进农业增产、农民增收的基础性工作，引导广大干部群众正确处理基本农田建设与税费改革、近期利益与长远利益的关系，进一步调动了广大干部群众的积极性。

2．3坚持标准，合理规划

搞好规划是建设高标准、高质量基本农田的前提和基础。县水利局作做为实施单位，按照“因地制宜、科学规划、综合治理、效益优先”的原则，在规模治理和措施综合配置上下功夫，认真做好基本农田建设的规划工作，切实做到 “五个结合”、“五个转变”，即：把基本农田建设与社会主义新农村建设相结合；与提升农业产业化相结合，与扶贫治理开发相结合，与配套小型水利工程相结合，与水保综合治理相结合；由以人为主、群众运动向以机为主、人机结合转变，由单纯重视修地向修地兴水并重转变，由重工程轻林草向综合治理转变，由重修轻管向修管并重转变，由数量粗放型向质量效益型转变。增强了规划的科学性和可操作性，促进了工程建设的顺利实施。 2．4政策驱动，精心实施

工程实施中，县上妥善解决“两工”逐步取消后农建的投入问题，按照上级有关文件精神，积极探索新形势下开展基本农田建设的新机制、新办法，严格区分加重农民负担与农民自愿筹资投劳、改善自己生产生活条件的政策界限，本着“自愿互利，注重实效，控制标准，严格规范”的原则，采用政策调动、利益驱动和项目带动的做法，制定和完善切实有效的激励措施，调动干部群众投身农建工作的积极性。一是实行奖补政策，逐年加大奖补力度。县上每年对完成平地修田任务，且连片治理面积在百亩以上、亩均移动土方在150m3以上的田块进行奖励、补助，最高标准为100—200亩田块奖10补20（即每亩奖10元，补助20元）；200—300亩田块奖20补20；300—500亩田块奖20补30；500亩以上田块奖30补40。二是在充分尊重群众意愿的基础上，采取“一事一议”的办法，把需要向农民筹资投劳的项目、数额等事项，由村民委员会事前提出，并做预算向村民公布，征求意见后，再召开村民大会或村民代表大会讨论决定。村民大会或村民代表大会通过的筹资投劳方案，经乡镇人民政府批准，报县政府农民负担监督机构备案，以此筹资投劳兴修基本农田。同时，针对个别村组工程量大、劳力少的状况，通过相互协调，民主议事，村组间达成了借工、换工协议，确保农建用工。三是实行水利投资与农田基建挂钩的办法，对农建工作搞得好的乡镇在水利投资和政策上予以倾斜，使基本农田建设和其他水利工程建设同步发展，相互配套，共同增效。四是多渠道筹集资金，加大基本农田建设的投入力度。按照新形势的要求，坚持民办公助的原则，以政府投入为引导、农民自愿投入为主体、其他社会投入为补充的多元化基本农田建设投入机制，建立了资金稳定增长的投入保障机制。五是抓点带面，整体推进。县上对准备工作充分、群众积极性高、领导重视的乡镇予以重点支持，建设示范工程，为面上树立样板，进而辐射和带动全县基本农田建设工作的全面开展。

2．5综合治理，注重效益。

基本农田建设是解决“三农”问题的基础措施。在历年基本农田建设中，县水利局始终坚持“质量第一、效益优先”和“宁修一亩标准田，不要十亩低水平”的原则，严格按照省级基本农田建设标准，强化质量管理，搞好技术服务，创建精品工程。一是围绕治理水土流失，按照效益优先的原则，统一规划，分步实施，整村推进，打破村组界限，实行村组联合，集中连片，综合治理。京当乡张家村自2000年以来，连年筹资投劳大搞基本农田建设，共建设基本农田5000余亩，使人均基本农田面积由原来0.6亩增加到1.2亩，年直接经济效益32万元。该村通过水保综合治理，形成了“山顶戴帽子，山腰缠带子，山脚铺毯子，地边围裙子，沟道打坝子”的“五子登科”综合治理新格局，张家村所在的七星河流域曾被国家水利部、财政部命名为“十百千”示范小流域。同时，在基本农田建设的基础上，因地制宜配套小型水利工程，新增农田灌溉面积，解决灌区“水中旱”问题。二是精心组织，科学施工，严格质量标准，讲求实效。全县农建从规划到实施，县、乡两级技术人员能够奋战在一线，夏收前，对农建地块进行全面规划；夏收后，及时组成专业小组，现场搞好技术服务指导。在工程建设中，按照高起点、高标准、高质量的要求，严把施工质量关，对初步建成的基本农田进一步精修细整，达到“田面平整、地埂端直、四棱见线”的质量要求。

2．6加强管护，巩固成果。

为了巩固治理成果，确保工程长期发挥效益，县水利局坚持“建管结合，建管配套”的原则，认真落实后期管护责任。一是依据《中华人民共和国水土保持法》、《陕西省水工程管理实施办法》及有关工程技术规范，结合实际情况，制定和完善《岐山县水工程管理实施细则》、《岐山县水保生态工程实施管理办法》及《岐山县水保生态工程建设施工标准》等规章制度，对新建项目都建立管护档案。同时，在京当乡、益店镇建立水保生态管护示范区，结合实际情况与乡镇人民政府签订管护合同，制订乡规民约，设立工程管护标志牌，落实管护人员，明确管护职责，确保工程效益的充分发挥；二是工程建成后按面积承包到农户自主经营，具体的日常管理工作由承包人自行负责。承包人在暴雨和汛期后要对工程进行检查，发现有冲刷、穿洞等水毁现象，能及时进行修补完善，确保工程建设标准，充分发挥工程效益；三是深入贯彻落实《水法》、《水保法》及《陕西省水工程管理实施办法》等法律法规，加大执法力度，强化监督管理，依法保护治理成果，确保工程效益的充分发挥。

3 存在问题

3．1由于全县镇村集体经济十分困难，许多配套资金难以就位，致使部分新建、扩建和改建的农建工程投入资金不足，影响了工程进度。有些自筹资金不能及时到位，致使部分靠群众集资投劳的工程进度缓慢，不能及时投入使用。

3．2少数村干部对农田基本建设工作不够重视，工作精力不集中，责任感、紧迫感不强，存在等、靠、要的思想，导致一些重点工程启动晚或工程进展缓慢。

3．3开展农田基本建设的劳力难组织。税费改革取消“两工”，农民投工投劳的数量大幅度下降，投工投劳的积极性锐减，农建工作开展劳力难以保证。全县农田基本建设资金除国家、集体少量补助外，主要靠受益区农民投工投劳完成。取消“两工”后，投工投劳数量有所下降。最近几年用于农田水利建设的投工投劳只是国家投资建设重点项目配套资金的主要来源。另外，农民投工投劳的积极性不同。对于跨镇、跨村的农田基本建设，各镇、村受益程度不同，农民对其建设的积极性也不一样。

3．4部分工程存在重建轻管现象。对建后交付使用的工程，就如何采取切实有效的措施强化管理，制定工程管理的规章制度或村规民约，使工程管理逐步走向市场化、社会化的思路不活，办法不多，致使部分工程不能充分发挥应有的生态、经济和社会效益。 

4 针对存在问题提出几点建议

4．1继续坚持项目带动战略，用好项目扶持政策

农田基本建设要保持良好的发展势头，必须实施项目带动战略，运用国家投资带动和吸纳社会力量，以项目工程为基点，带动和辐射全局，形成规模，整体推进。并用好项目扶持政策，明确奖补对象、范围，调动民办小水利的积极性，形成国家兴办大型农田水利基础设施建设，群众兴办小型水利工程建设的新格局。

4．2区分加重农民负担与群众自愿投工投劳的政策界限，落实“一事一议”政策

在实际工作中，要严格执行政策性管理办法，采取“一事一议”，让基层干部用民主的办法来搞农田基本建设。只要农民自愿，不搞强迫命令，坚持注重实效，不劳民伤财，农民总是愿意投工投劳，不断改善农业生产条件的，有利于调动和保护群众这方面的积极性。

4．3加大财政投资政策的落实力度，并对农民修地兴水给予适当补助

在工程实施中，政府部门要加大对水利与农田基本建设的投入力度，每年拿出新增财力的一定比例作为水利建设基金用于农田基本建设和小型水利设施配套。同时，在“一事一议”的基础上，鼓励农民修地兴水，政府给予适当补助加以扶持，调动其大搞农田基本建设的积极性。

4．4制定社会投资改土兴水的优惠政策

积极推进小型农田水利产权制度改革，通过“明晰所有权、放开建设权、搞活经营权”，按照“谁投资、谁建设、谁收益”的原则，吸纳社会资金，形成全社会兴办水利的良好氛围。制定优惠政策，用政策、机制扶持民办水利事业的发展。

4．5改变组织形式，积极推动群众投工投劳

搞好农田基本建设，农民投工投劳是关键。在充分尊重群众意愿的基础上，进一步做好组织发动与引导服务工作。要严格区分加重农民负担与农民自愿投工投劳改善自己生产、生活条件的政策界限，大力提倡发扬自力更生的好传统。一是坚持“一事一议”，提高群众参与程度。在加强民主决策、民主管理的前提下，严格按照“一事一议”程序，本着“自愿互利，注重实效，控制标准，严格规范”的原则，引导农民对直接受益的农田基本建设等项目投工投劳。要推行“组织群众议、申报项目批、针对项目用、民主理财审、财务公开看”的办法，真正做到问计于民、造福于民、取信于民。二是引导组建农民合作组织，提高农民组织化水平。要因势利导，规范、扶持农民协会等农民合作组织的发展，通过农民协会来组织发动农民投工投劳。三是发挥财政资金引导作用。通过财政投入的引导，调动农民开展小型农田水利建设的积极性。目前，全县开展的“民办公助”小型农田水利工程建设机制效果很好，反响很大，要继续推行。政府拟从财政收入中拿出部分资金，按照多干多补，少干少补，先干后补的办法加大项目建设奖补力度，以促进全县农田水利建设又好又快发展。

一、全区小型农田水利建设的现状分析

　　1、小型农田水利设施建设状况

　　截止目前，全区有耕地面积58.55万亩，其中达标基本农田面积34.4万亩，农业人均1.79亩。水平梯田15.04万亩，水平埝地7.36万亩，坝地0.16万亩，造田造地0.33万亩。全区共建成水库5座（不含桃曲坡水库），抽水站115座，机井93处，蓄水池120座，水窖7646眼，管道199.6 km，渠道44.3km，固定资产总投资7827.62万元（其中中央和省投资4493.9万元，市县配套3333.7万元），工程完好率平均为75.4%。全区小型农田灌溉工程有抽水站39座，机井56眼，水窖2946眼，水库5座，渠道44.3km，发展设施面积8.52万亩，有效灌溉面积6.11万亩，固定资产总投资3796.12万元，这些水利工程为耀州农业生产和农业经济发展发挥了巨大的经济和社会效益。

　　2、小型农田水利设施发展潜力及近年增加情况

　　全区基本农田发展潜力为24.15万亩。 2005年中央财政小水项目投资75万，新增灌溉面积1000亩，改善灌溉面积5000亩；2006年省级财政小水项目投资128.80万元，新修基本农田2085亩，改造提高1020亩，新增灌溉面积1250亩；2007年中央财政小水项目投资90万元，改造基本农田1000亩，发展节水灌溉面积800亩。2007年省级财政小水项目投资90万元，新修基本农田1200亩，改造提高200亩，新增有效灌溉面积1060亩。2005-2007年小水项目共投资383.80万元，新修基本农田6595亩，改造提高基本农田8020亩。通过调查，3年来新修和改造的基本农田年平均新增粮食产量106.1万公斤，产值169.76万元，3年累计产量达318.3万公斤，产值509.28万元，改善了农业生产条件，有力推动了相关产业经济的发展，农民人均纯收入逐年提高。

　　3、小型农田水利建设存在的主要问题

　　（1）基本口粮田总量不足，人均数量偏少。全区达标基本农田面积34.4万亩，农业人均1.79亩，未达到省定人均2亩基本农田的标准水平。

　　（2）基本农田标准偏低。从基本农田现状看，基本农田标准偏低。全区未达标基本农田面积近10万亩，这些基本农田产量低，一个非常重要的原因就是前几年修地质量不高，没有严格要求，大平小不平，田面宽度较窄，大多数地边埂不规范，个别地块水毁严重，加之农业综合配套措施跟不上，因而建成的基本农田就没有充分发挥增产作用。

　　（3）基本农田水利化程度不高。全区灌溉工程现有100座（处），由于运行管理不善，特别是水利设施损坏、被盗，维修管理跟不上，造成报废3处，14处瘫痪不能正常运行，占建成总数的17%。全区有效灌溉面积仅6.11万亩，现有灌区中有些灌溉面积水利设施老化失修，需改造配套渠系建筑物，修复自流引水渠、机井，平整土地，变成高标准基本农田。

　　（4）水源工程急需除险加固改造。耀州区现有用于灌溉水源的5座水库除高尔塬水库已完成除险加固外，其它水库存在老化失修、不能正常运行的情况，需要加固改造。

　　4、小型农田水利建设缓慢的原因

　　（1）思想认识不到位，缺乏忧患意识。基本农田是按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地，是高产优质的那一部分耕地，是“吃饭田”和“保命田”。每年有部分耕地被占用，水利设施损毁，管理不到位，发挥不了应有的效益，但却没有引起广大干部群众的高度重视。

　　（2）资金投入不足，小型农田水利建设进度缓慢。近年来，国家虽然加大了农田水利基本建设的投资，但与实际需要建设的数量、标准差距很大，加之由于投资规模小、补助标准低，农村实行一事一议制度，农村义务工取消，部分农民外出打工，群众自筹部分难以落实，造成农田水利建设进度缓慢。

　　（3）法制观念淡薄，依法保护耕地和小水设施力度不大。由于群众法制观念淡薄，依法保护耕地力度不大，占用基本农田、毁坏设施的事件时有发生，部分地区基本农田面积法反而逐年减少。

　　（4）开发建设项目递减了小水设施建设成果。人口增加、新区建设、招商引资及工业园区建设，农村庄基地占地及经济建设占地逐年增加，占用了一部分基本农田，加之我区产业结构调整，使我区基本农田数量呈减少趋势，小水建设成果减小。

　　二、小型农田水利建设投入机制现状及问题分析

　　1、小型农田水利建设投入机制的现状

　　目前小型农田水利建设投入主要依靠项目支撑。近几年主要依靠小水项目、流域治理、农业综合开发、旧庄基地复垦与改造等项目修建了部分基本农田。小型农田水利建设项目较少，投入小，也不平衡。

　　2、现行小型农田水利建设投入机制存在的问题及成因

　　（1）投入不足，资金使用效率低下，影响小型农田水利建设发展。我区要达到省委省政府提出的人均2亩基本农田，需新修基本农田4万亩，而依靠项目投资每年只能新修0.2万亩，要在五年内达到人均2亩基本农田标准，现在的资金投入规模严重不足。并且当前我区平整一亩土地需投资800—1000元，而项目投资多以补助形式下达，如小水项目新修补助400元/亩，改造提高补助200元/亩，标准偏低。

　　（2）小型农田水利设施配套不完善。我区有相当部分基本农田没有配套水利设施，四田全部为旱作雨养，靠天吃饭，也未发展集雨窖灌农业，在今后的实施中要把基本农田建设同配套水利设施结合起来，一并实施，以发挥最大效益。

　　（3）农民参与积极性不高。部分农民从思想上对农建工作重视不够，着眼当前利益，认为基本农田建设费工费时、投资大，不如打工挣钱直接、容易。

　　三、建立完善小型农田水利设施建设投入机制的政策建议

　　（一）建立小型农田水利建设“民办公助”机制

　　1、 “民办公助”机制的提出

　　长期以来，农村水利基本由政府为主组织兴办，由于量大面广，对一些地处偏远、效益规模小的小型水利工程，由于投资主体是国家，群众参与意识不强，出现了水利部门难管理，管不好等问题。为了加强农田水利设施建设，引导农村对涉及自身切身利益的小型水源、渠道、机电泵站等工程设施进行新建、修复、续建与改造，提高农业综合生产能力，直接受益，政府设立小型农田水利工程建设补助专项资金，对农户、农民合作组织、村组集体等自愿开展小型农田水利工程市长施建设予以支持，依靠农民自己的力量兴办水利，从而激发群众积极参与，自主建设管理的积极性，彻底扭转一些小型灌溉工程运行效率低下，效益发挥不充分局面。

　　2、“民办公助”的基本内涵

　　早在20世纪50年代，国家早就提出了农田水利要实行“民办公助”，随着社会发展进步，它的内涵不断丰富，不仅是农民投劳、集资，而关键是农民自己（自主）兴办，即由农民自主决策，民主管理兴建或改造某一工程，采用什么方式办，如何解决资金来源，建成后怎么管，水费标准是多少，怎么收怎么使用，都让农民自己讨论、协商、民主决策。“民办”还有一层含义，即兴办工程所需资金、投工，先考虑农民自己有多大能力用于“自助”、“互助”，尽量自己负起责任。超出农民负担能力的，政府公共财政提供帮助。“公助”是政府公共财政扶助，因为农村水利属抗灾减贫、保障粮食安全、解决农民基本口粮和温饱生存的基础设施和基本服务保障，所以，农村水利新机制可以概括为“体制让农民（用水合作组织）自主兴办，机制上公助、互助、自助”，简称“民办＋三助（公助、互助、自助）”。

　　3、“民办公助”机制的适用范围

　　“民办公助”，是新时期发展灌溉农业一条前景广阔的道路，它的显著特点是以小型农田水利工程为主，旨在解决老百姓灌溉用水的切身问题，变政府办水利为农民办水利，进一步挖掘老灌区的发展潜力，保障粮食安全。工程建设周期短、见效快、受益广，深受农民欢迎。因为参与主体是农民，所以它的适用范围应该是：小型水库（引水）自流灌区、小型扬水灌区、灌溉渠道、涵涧和小型泵站改造及小型抗旱水源工程，必要时兼顾主要为小型灌区灌溉排水服务的农村小型河道治理。工程建设重点为现有小型农田水利建设设施的续建配套与节水改造。这方面工程任务相当艰巨，由于受资金限制，普遍存在老灌区老化失修、运行效率十分低下的问题，水管单位基本运转没有保障。

　　（二）加大财政投入力度，完善资金管理

　　一是建议中央及省级财政进一步扩大投资规模，提高投资比例。当前小型农田水利建设项目投资由于市县财政困难，配套资金不能落实或落实不到位，影响了项目实施的进度和效益。中省补助资金比例提高后能够缓解地方财政压力，保证项目的顺利实施，确保项目效益的发挥。二是进一步整合支农资金，充分发挥现有水利与农田基本建设指挥部的作用，捆绑使用支农资金，将计划、水利、农发等部门管理的项目资金统一管理，集中使用，发挥资金使用效益。三是地方政府要充分认识小型农田水利建设的重要性，在财政实力逐步壮大的情况下，逐年加大投入力度，加快小水建设步伐。

　　（三）创新机制，加强管理，确保工程效益的发挥

　　1、组建农业灌溉用水者协会。农业灌溉用水者协会是新形势下开创小型农田水利建设新局面的有效组织形式，政府在积极履行搞好小型农田水利建设责任的同时，应教育、动员和引导广大农民群众通过组建农业灌溉用水者协会，改变过去农民经营土地面积小、单家独户、力量分散、资金薄弱、组织化程度低、农村税费改革取消“两工”后“一事一议”难度大的局面，逐步建立起国家、民间多元投资与农民自愿投工投劳相结合的有效机制，调动广大会员群众投入水利工程建设与管理的积极性，初步实现政府—用水者协会—用水户三方面互动共赢的新局面。农业灌溉用水者协会发挥组织协调管理建设、服务等功能，能够切实增强小型农田水利建设的活力，提高了管理效率，节约人力，有利于水资源的有效利用。

　　2、做好前期工作，综合规划，分年实施，确保项目的科学性。按照我区基本农田及小型农田水利设施建设规划，制定年度实施计划，项目建设前必须做好项目设计，由专业技术人员统一规划测量，坚持标准，确保工程顺利实施。

　　3、加强对项目的验收工作，确保项目质量。按照项目设计标准严格验收，合格多少补助多少，质量不合格的坚决不予兑付补助资金，并要求限期改进，确保项目工程质量。

　　4、加强管理，落实责任，确保资金使用效率。严格按照资金管理办法做到专户管理，专款专用，及时兑付资金，加大项目资金审计和监督工作力度，提高资金使用效率。工程建成后要落实责任单位和责任人，确定专人管理维护，完善管理制度，发现问题要及时解决，确保工程设施良性运行，发挥应有的效益。