土地利用总体规划和城镇规划的衔接

关键词：土地利用；总体规划；城镇规划；衔接；协调 

abstract: with the rapid development of china’s national economy, the process of urbanization continues to accelerate land growing demand, at the same time, however, the contradiction between supply and demand of land use is also increasingly prominent. we must correctly understand and handle the relationship of land use both of the overall planning and town planning, and adhere to sustainable development, effective coordination and convergence both in the specific implementation process. this paper analyzes the relationship and differences between the overall land use planning and urban planning, coordination and convergence of the two with several remarks. 

key words: land use; overall planning; urban planning; convergence; coordination 

中图分类号：p285.2+3 文献标识码：a 文章编号：2095-2104（2012） 

引言：城镇土地利用规划是土地利用规划的有机组成部分，这两个规划都是为了促进和实现城市土地资源的合理利用，促进城市化的发展。目前我国正处于城镇化高速发展时期，城市发展与土地利用的矛盾日益严峻。因此，在合理利用土地的前提下，协调好土地利用规划与城市规划的关系，保证城镇化和经济的持续、健康、稳定发展具有重要意义。 

一、正确认识二者关系 

一）二者联系 

所谓土地利用总体规划即按照行政辖区或在一定区域内对城乡全部土地的综合利用所作的统筹安排和长远规划。城镇总体规划则是根据国民经济发展计划，在全面研究区域经济的基础上，结合城镇的历史以及自然条件等，确定城镇的性质和规模及城镇各部分的组成，全面组织和合理安排各用地种类，进而为生产和生活创造良好环境的型态布局规划。 

总的来说，二者都是在对土地利用现状进行充分分析和研究的基础上，以国民经济和社会发展计划为基础，依据各部门的发展规划合理安排各类用地，并通过制定一系列的实施措施，合理配置城市土地资源、调整用地布局、优化用地结构，促进城市持续、健康、稳定发展。 

在一方面，城镇总体规划和土地利用总体规划二者之间相互独立、各成体系，分别由城乡建设部门和土地管理部门负责制定和实施。在另一方面，二者又存在紧密联系，土地利用总体规划是对规划区内全部土地的利用结构及其空间布局作出长期的合理安排，它的范围比城镇规划范围大，可以说城镇总体规划是土地利用总体规划的一个专项规划。也就是说，城镇用地只是土地利用规划中的一种用地类型，城镇规划与土地利用总体规划二者之间是点与面的关系。 

总之，城镇用地选择、用地规模及各项建设用地指标、以及城镇发展方向等都应该与土地利用总体规划相协调。另外，土地利用总体规划也应当考虑城镇发展和建设的要求。 

二）存在差异 

其一，指导思想不同 

土地利用总体规划主要是从土地资源供给出发，以上级下达的非农业建设用地控制指标为前提，切块用于城市建设，总的来说是按计划编制规划，其指导思想是“以供给制约和引导需求”，重在控制。而城市规划从社会、经济、历史、产业政策、人文等多种因素综合分析，按市场经济条件下城市发展的客观规律和社会需求编制规划，从城市需要出发，着眼于发展，重在解决城市空间布局问题，统筹安排城市各项建设用地，其指导思想是从需要和方便生活出发，重在发展。 

其二，规划目标不同 

土地利用总体规划目标有规划期耕地及其它主要农用地保有量，非农业建设用地控制规模以及占用耕地数量；土地开发、复垦与控制规模，土地利用布局要求以及提高土地利用率和产出率的主要目标等等。城市规划的主要目标则是确定城市性质、规以及发展方向，确定城市规划区范围，拟定分期建设的技术经济指标等。 

其三， 编制依据、审批机关不一致 

土地利用总体规划的主要编制依据是一个地区的社会和目标以及耕地数量对经济社会发展的保障程度，往往要考虑粮食安全，而城市总体规划则主要根据一个城市的发展方向和目标，而对城市土地所做出的时空安排，不直接考虑粮食安全。 

在审批机关方面，依照《土地管理法》，县城所在地的乡镇土地利用总体规划编制和修改由省级政府审批，其余乡镇由州人民政府审批。根据城市规划法，县政府所在地的镇城市总体规划由市政府审批，其它建制镇的城市总体规划由县级政府审批。 

综上所述，城镇总体规划和土地利用总体规划二者之间既有密切联系，又存在着诸多差异。正是由于这些差异，城镇总体规划必须与土地利用总体规划协调和衔接。如果没有处理好二者的协调与衔接，城镇的发展，用地的扩大，只考虑建设发展需要，不考虑资源供给可能，往往会造成占用耕地等问题。 

二、城镇规划与土地利用总体规划的协调与衔接 

为了实现土地资源的有效保护和合理利用，保障经济和社会的可持续发展，必须要做到城镇总体规划必须与土地利用总体规划协调和衔接。在具体实践中，要掌握好以下几点： 

一）遵循协调原则 

首先，从实际出发，坚持实事求是。城镇用地规模的确定必须要从城镇人口发展和经济建设需要的实际出发，按照城镇的规模、等级对应的人均用地标准从严确定。 

其次，坚持节约用地、少占耕地。在城镇建设发展过程中，必须要保护耕地（尤其是保护优质耕地和菜地）的基础上，合理确定城镇建设用地布局，能不占用非耕地的就不占耕地，能占用劣地的就避免占用优质耕地。 

再次，坚持综合平衡。首先要充分考虑城镇建设用地需求与保障农业的关系，从而保证有利于国民经济的均衡与协调发展。其次是保持土地的总供给与总需求的平衡，尽可能通过提高土地利用集约度，也就是提高土地经济供给能力来有效解决土地的供需矛盾。 

最后，因地制宜原则。不同的城镇有着自己的现状与特点,其规划编制要充分结合各自城镇特点来完成,在协调规划的内容、步骤以及方案等时,要坚持因地制宜的原则。