农村税费改革后农村水利建设新途径探讨

　　农村税费改革中“两工”使用与逐步取消、“一事一议”和财政转移支付等政策的规定，为农村水利建设既带来了发展机遇，又使其面临着挑战。为此，笔者对实行农村税费改革中开展农田水利建设的情况进行了专题调研。

 

　　以“四个取消、一个调整和一项改革”为主要内容的农村税费改革试点工作，是我国在农村继土地改革、实行家庭联产承包经营之后的又一重大改革。这场改革的主要目的在于切实减轻农民负担，为广大农民群众提供休养生息的机会。这一目的在税费改革中体现的非常明显。据对山西五个试点县的调查分析，改革后，五个试点县的农业两税及其附加为7768万元，比改革前的12784万元（农业税、农业特产税、乡统筹和村提留中的公益金、管理费）减少5016万元，减幅达39%，加上取消的屠宰税和各项集资，农民总的税费负担减少11252万元，减幅达59%。改革后农民人均负担已由126.8元减少到51.8元，人均减少75元，减幅达59%。农民劳均负担的“两工”也由上年的15.3个减少到10个以下，减少34.6%。据测算，这项改革到位后，全省农民人均可以减轻税费负担50元。

 

　　农村税费改革工作的重要内容之一，就是逐步取消过去统一规定的劳动积累工和义务工（以下简称两工）。“两工”取消后，村内进行农田水利基本建设、修建村级道路、植树造林等集体生产公益事业所需劳务，严格实行“一事一议”，由村民大会或村民代表会议民主讨论决定，并实行上限控制，每个劳动力每年最高不得超过10个。除遇有特大防洪、抢险、抗旱等紧急任务，并经县级以上政府批准可临时动用农村劳动力外，任何地方和部门不得无偿动用农村劳动力。那么，如何正确估价这一政策对农村水利建设的积极作用。我们认为，这不仅关系到农村税费改革工作目标的整体实现，而且关系到农村水利建设在新形势下的持续推进。从对政策规定本身内涵的理解和山西税费改革的实践来看，我们认为，“取消两工”、“一事一议”政策的实施，对农村水利建设至少有以下三方面的积极作用。

 

　　1.1 从水利投入的规定上把握，有利于农村水利建设的健康发展

　　在农村税费改革试点的推进中，中央在水利建设的资金投入上，已经作出了相应规定，凡属大江大湖治理和大中型水利基础设施建设，所需资金在国家和省级基建投资计划中予以重点保证，对较大的农田水利建设项目，应从地方基建计划中安排资金，坚决取消基建投资中要求农民出资进行配套的做法。这一规定，一方面把农村较大的水利建设项目，作为地方基建计划列入计划之中，取消农民出资配套；另一方面广大农村可以集中精力办好以农户直接受益为主的小型、微型水利建设项目。从这个意义上说，国家的规定，明确了不同规模水利建设项目的投资主体，可以保证项目资金的真正落实，这是对农村水利建设的强有力的政策支持，从而可以确保农村水利建设的健康发展。

 

　　1. 2从“一事一议”的内涵上解读，有利于农村水利建设的制度创新

　　《国务院关于全面推进农村税费改革试点的意见》规定，要严格执行村内“一事一议”筹资投劳政策，这是农村基层民主政治建设的重要内容，必须长期坚持。“一事一议”的精神内涵在于，坚持量力而行的原则，充分考虑农民的经济承受能力，有多少钱办多少事，充分尊重农民的民主权利，多数农民同意的事就办，不同意的就不办。就山西大多数地区而言，十年九旱则是制约农业发展、影响农民生活最关键的问题所在，所以，农村水利建设，则成为“一事一议”的主要内容之一。这样，“一事一议”则是在新形势下加快农村水利建设的重要的制度创新，这一制度将在很大程度上杜绝形式主义和“花架子”、“劳民伤财”工程的产生，将会使农村水利建设好事办好，充分发挥其在农业增产、农民增收和农村发展中的作用。临猗县2002年全县农田水利基本建设投资总额为7432.1万元，其中，通过村内“一事一议”制度，集资2390万元，个人投劳折资3811万元，占到投资总额的83.4%。代县近两年通过村内“一事一议”制度建设小型、微型水利建设项目，群众非常满意，原来时有发生的因为建设水利工程的上访、告状事件再也没有发生过。临猗县和代县的实践说明，只要充分尊重群众意愿，实施的工程符合大多数村民的利益，就能够最大限度地调动群众参与的积极性，使“一事一议”制度得以有效地贯彻执行。

 

　　1.3 从明晰产权的改革上审视，有利于农村水利建设主体的确立

　　“一事一议”制度，不仅体现了农民是受益主体，而且体现了农民是新形势下农村水利建设的投资主体。平遥县和太谷县，在农村税费改革的推进中，以“明晰产权”为主要内容的水利改革呈现良好的发展势头，民营办水已成为改革中的亮点，涌现出大户投入，农户融资、村户合作、联户合股、拍卖发展等多种办水模式，农民已经成为农村水利建设的生力军。平遥县农户独资新建水利工程139处，扩大和改善灌溉面积20810亩。太谷县候城乡共有11个村进行了水利改革，占到全乡18个村的三分之二多，共拍卖水井160眼，原定底价161万元，总拍卖回收200万元，净增值39万元。这种办水模式体现了“谁投资、谁经营、谁受益”的水利改革方向，从而促进了农村水利建设主体的进一步确立。

 

　　税费改革后，运用“一事一议”制度组织开展农村水利建设，无疑是推进农村民主政治建设的一大举措，同时也为进一步加快农村水利建设，提供了坚实的政策支撑。但是，在逐步取消“两工”的过渡时期、“一事一议”的探索阶段和财政转移支付政策的实验初期，都会对开展农村水利建设带来一定影响。我们认为，集中反映在三个方面。

 

　　2.1 认识方面

当前，部分基层干部和群众对税费改革与开展农村水利建设两者之间的关系，在认识上存在的不一致和片面性，给开展农村水利建设带来了一些人为障碍。一是部分农民群众认为，国家明令要取消“两工”，就是不让农民出工出劳出资，从而把取消“两工”与“一事一议”制度割裂开来，使许多农村水利工程无法正常开展。二是部分干部认为，“两工”逐步取消后，再加上多数县级财政属“吃饭”财政，农村集体经济薄弱，今后农村水利建设主要靠国家投资，存在等、靠、要的思想，这种认识与国家税费改革政策有偏差。三是部分干部认为，当前正处于取消“两工”和“一事一议”的交错时期，对一些有发展潜力急需办的农村水利工程，抱着走着看，慢慢来，不急于开工建设的思想，以致贻误建设工期。这种认识在一定程度上影响了农村水利工程建设的进展。

 

　　2.2 组织方面

　　税费改革以后，乡、村各项经费明显减少，特别是一些边山地区和贫困乡镇，甚至连乡村干部的工资支出也出现很大缺口，致使乡、村干部组织和发动农民群众开展农村水利建设的积极性下降。太谷县范村镇20多个村的村干部年均工资仅400元都保证不了，从而直接影响到了农村水利建设的组织工作。同时，组织力度的不同，也使一些经济强镇与贫困乡镇开展农村水利建设的差距进一步拉大。临猗县投入最多的孙吉镇达到840万元，而最小的庙上乡投入只有184万元。尤其是在组织落实“一事一议”制度上表现的“三难”问题，更应引起足够重视。一是“一事一议”决策难。由于水利工程自身存在投资投劳并举、受益农户有限的特点，加之“议”的程序复杂，很难获得半数村民同意而决策。据调查，除一些经济较发达的县市、乡镇和集体实力较强的村能够较好执行“一事一议”制度外，经济欠发达县市和贫困乡村很难通过“一事一议”来开展农村水利建设工程。二是统一组织协调难。集中表现在跨村、跨乡水利工程的组织、协调和实施上。三是部分领导有畏难情绪。在税费改革期间，有些领导抱着不愿“碰钉子”、“找麻烦”的心态，能上的工程不上了，必须干的工程也由大工程变成小工程了。这些新情况和新问题的出现，不可避免地要影响到农村水利建设的有效组织开展，从而给农业和农村经济的发展带来不可忽视的影响。

 

　　2.3 投入方面

　　税费改革后，在农村水利建设的投入上将发生变化。从山西来讲，以900万农村劳力每人投入15个“两工”计算，“两工”取消后，每年相当于减少农田水利基本建设投入近7亿元（以每工5元折算），从而使得过去国家支农资金部分补助、农民投工配套的水利工程也无法开展。以山西实施饮水解困工程为例，三年中，国家和省级投入资金5亿多元，而市县配套和农民投工折资等达到6亿多元，才解决了353万人的饮水困难问题。现在“两工”取消了，无疑会加大这类工程的实施难度。同时，根据国家目前的财政政策，多数项目都是需要农民投资投劳完成的。如山西省节水园区建设，国家级园区为国家投资50%，农民投劳50%；省级园区国家投入只有30%。水保生态环境建设中，黄河流域治理重点项目要求农村投资20%，海河流域治理重点项目为30%。国家淤地坝建设项目，2003年山西省规划总投资10822万元，需农民自筹4160万元，范围涉及12个乡、24个村，有劳力2.88万人，每个劳力年需投工72个。国家七大流域治理项目，山西两片规划总投资9300万元，需农民自筹1800万元，涉及范围内的每个劳力年需投工23个。防洪工程和清淤清障等公益、社会性工程也都需要农民投劳才能完成。那么，税费改革后，这些项目的实施将面临困难。从先行税费改革试点的太谷、代县、襄垣等县情况看，农村水利建设进度与往年相比明显减慢，而且工程规模大都很小，其主要原因之一就是投入上不去，尤其是农民投劳的减少，对此产生了较大影响。

 

　　实行农村税费改革，其根本目的就是减轻农民负担，让农民休养生息。但是就山西而言，农业基础脆弱，农村经济发展后劲不足的问题仍然客观存在。如何妥善解决这个问题？尤其是作为政府部门、特别是财政部门，如何在保护农民利益的前提下，使农村水利建设坚持不懈地开展下去？这是摆在我们面前一个非常严肃的课题。根据山西试点县的实践，我们认为，必须制定和完善相关配套政策，从而确保税费改革后农村水利建设的健康推进。

 

　　3.1 进一步提高对山西农村水利建设极端重要性的认识，切实加大农村水利的投入力度

　　十年九旱，水资源贫乏，这是山西的基本省情，兴水治旱是全省农村水利建设的永恒主题。这两个基本点，任何时候都不能忽视。近年来，我省水利建设迎来了非常好的发展时期，中央和省级水利建设投资逐年增加。据统计，2002年省级以上水利建设资金达到11.5亿元，比2001年增长22%。其中中央投资达到7亿多元，比2001年增加62%。但与全省农村水利建设的任务相比，水利投入明显不足。全省农田水利工程，特别是大中型灌区多数老化失修，效益衰减，渠系利用系数只有0.45，节水改造任务艰巨；全省农村还有近100多万人饮水十分困难，还有500多万人饮用氟砷水；全省还有6万平方公里水土流失面积和大多数河流未得到治理，生态环境恶化、洪水威胁依然存在；农村小型水利工程、节水灌溉工程以及山区水利建设仍然相对滞后，以及已建工程的管护维修问题等等。这些都需要在认真规划、科学决策的基础上，加大投入力度，进而从根本上改善全省农业基础脆弱的状况。特别是在税费改革初期，针对部分干部群众认识还不到位，集体经济力量薄弱，水利工程建设和管理还存在诸多矛盾和问题的情况，国家加大投入力度，对引导、规范和加强农村小型水利建设更具现实意义。

 

　　3.2 进一步改革财政支农资金的投入重点，千方百计调动农民投入的积极性

　　从山西的实际情况来看，今后财政支农资金的投入重点应放在三个方面。一是农业灌溉工程。特别是要把节水灌溉作为一项革命性措施来对待，抓紧进行现有灌区的改建、提高渠系水和田间水的有效利用率。积极推广农业节水新技术，建立健全用水总量宏观控制和田间用水定额管理微观控制双控指标，推广IC卡变频智能收费系统，强化计量设施建设，控制配水权，实现强制节水，以减少水费开支，降低农业生产成本、实现减轻农民负担的目的，以保护和引导农民节约用水，达到节水与增产双赢效果，调动农民建设节水工程的积极性。二是农村饮水解困。省委、省政府决定，从2003年开始，再用3年时间解决全省剩余的247万人饮水困难。同时今后还要解决500万人饮用氟砷水问题。这类工程应该列为今后支农资金投入的重点。此类工程，农民乐意投工投资，相对容易组织。通过实施，也可为今后开展农村水利建设积累经验。三是水保生态建设。此类工程建设，可以利用国家已有的“四荒”拍卖治理、退耕还林等政策，实施相对容易，关键在于政府组织。我们认为，上述三个重点，与农民利益息息相关，与改善农业条件密不可分，只要这三个重点的投入上去了，农民投入的积极性也会调动起来。这也是在新形势下对开展农村水利建设途径的一个重要探索。

 

　　3.3 深化水利投融资体制改革，积极拓宽新形势下农村水利投入渠道

　　一是政府部门要调整财政支出结构，妥善解决好财政的越位与缺位问题。国家投资的重点应逐步向公共水利工程转移，如水利骨干枢纽、干渠防渗，农村集中供水、中小型河道治理、生态环境建设以及防汛抗旱应急工程等。以户为受益单位的田间工程等则应以民办水利的方式为主。

 

　　二是财政和水利部门可以从农田水利事业经费中，安排一定比例的资金，用于信贷贴息，吸引各类信贷资金支持水利工程建设，调动群众和社会投入的积极性。

 

　　三是深化水利产权制度改革。对小、微型农村水利工程要按照“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，搞活经营权、放开建设权，广泛吸纳社会资金；对大中型水利工程，按照“管养分离”的政策，明确投资主体、管理主体或法人主体。特别是对大户治理水土流失和民营水利工程等公共、公益和生态效益投入部分，应逐步探索投资到户的补助政策。如对生态效益明显但经济效益特别是近期经济效益不明显的水保生态建设项目，可由国家投资改善道路、水利等基础设施，以此吸引社会资金进一步治理。或者由国家投资，统一治理，然后租赁或拍卖到户经营管理。也可以实行生态建设补偿制度，也就是对于民间投资建设的，以生态效益为主的项目，国家给予一定的补偿，以此调动和保护民营办水的积极性，保证财政资金的支出效益。

 

　　3.4 对较大的水利工程，全力创新“一事一议”制度的实现形式

　　农村水利建设是一项群众参与度高的综合性系统工程，除村内微小型水利工程实行“一事一议”制度外，要千方百计创新“一事一议”制度的实现形式，特别是对跨村、跨乡水利工程亦要按照“一事一议”制度来加以实施。一是政策引导。用政策说服教育和引导农民放弃一时一户的小利益，树立长远意识和大局观念，也可采用“推磨转圈，轮流受益”的办法，由县、乡政府出面组织和协调。二是政府要加大前期投入的引导资金，进而调动农民群众的投入积极性。三是注重效益，珍惜民力，先易后难，尽量多办“事半功倍”的事情。四是民主决策。在遵循“量力而行、群众受益、民主决策、上限控制”的原则上，按照水利部门的统一规划，年初上交县、乡人代会进行审议，经村民大会或村民代表大会讨论通过，由县、乡政府批准后实施。

 

　　3.5 正确把握政策界线，妥善处理好农村税费改革与水利建设的关系

　　农村税费改革是一项系统性工程，牵涉面广，政策性强。搞好了，受益于农民和国家，搞不好，会影响基层组织建设和社会稳定。为此，各级政府和财政、水利等相关部门，一定要服从和服务于党中央和国务院的这项重大决策，工作上要积极，措施上要具体，妥善处理好三个方面的关系。

 

　　一是要正确处理好政府组织引导与协调的关系。取消“两工”，实行“一事一议”，决不是说政府对农村水利不管不问，放任自流，而是要改变过去的指令性干预方式为指导性引导方式。政府必须事先把群众一家一户办不了、办不好、需要政府和基层组织出面协调的事情考虑周全、计划周全，包括农民需要的资金筹措、政策服务、技术指导、市场信息等等。对财政部门而言，就是必须改革水利投融资体制和支农服务机制，研究制定相应的配套政策，确保国家水利投资安全和充分发挥效益。

 

　　二是要正确处理好农民积极投入水利建设与加重农民负担的关系。不能错误地把农村水利建设与加重农民负担混为一谈，农村水利建设的目的是改善农村的生产和生活条件，是属于生产性投入范畴，受益的主体是农民群众。而加重农民负担的根源是一些不合理的“乱收费、乱集资、乱罚款和摊派”，绝不是因为组织农民搞农村水利建设造成的。我们的各项工作只要建立在尊重农民意愿的基础之上，就能切实保证农民的合法权益和利益。只要有利于农村经济发展，有利于农民受益，农民心甘情愿地自觉投入，就应当给予支持和鼓励。

 

　　三是要正确处理好适度建设与农民休养生息的关系。发展才是硬道理。要使农村社会和农村经济得到发展，就必须加强农村基础设施，坚持不懈地开展农村水利建设。我们的政策应主要体现在“多予、少取、放活”六个字上，让农民休养生息并不是不让农民自愿投入，而是从政策上给予宽松和放活。历史经验告诉我们：对水利稍有忽视，哪怕出现1—2年的停顿，都会给农村经济和增收带来严重的影响。

 

　　同时，要在认真调查研究的基础上，出台一些与税费改革相配套的政策和办法。我们认为，当前急需的，一是应加紧出台今后开展农村水利建设的指导性意见。二是尽快研究出台农村水利工程建设资金筹集、用水户参与水利工程管理和水价改革等有关政策。三是出台继续稳定和加强基层水利服务体系建设的政策性指导意见。四是积极探索出台组织农民参与国家水利工程建设直接增加农民收入的办法。

 

　　总之，农村税费改革试点工作是一项非常严谨的系统工程，涉及面广、政策性强；而与之关系十分密切的农村水利建设，又是一项非搞不可，而且非搞好不可的“民心事业”。各级政府只有以情为民所系、责为民所负、利为民所谋的博大胸怀，才能真正找准农村税费改革与农村水利建设的最佳结合点，从而探索出一条与农村税费改革相得益彰，相互促进的农村水利建设的新途径，为农业和农村经济的健康发展和全面建设小康社会提供可靠的支持与保障。