地质调查立法与相关法律关系分析

关键词：地质调查；立法；法律关系

地质调查是经济社会发展的超前性、基础性工作。目前，中国地质调查还是国民经济一个薄弱环节，不能适应工业化、城市化、市场化、国际化和建立公共服务型政府等的需要。贯彻落实《国务院关于加强地质工作的决定》精神，需要从法律层面保障地质调查工作的开展。

一、加强地质工作需要对地质调查立法

据国外经验，地质调查立法可以保证地质调查工作的完整性、连续性和公正性。正如美国、英国、加拿大、马来西亚、南非、波兰、俄罗斯等国出台一系列的地质调查工作法律或条例，从法律上确保地质调查工作长期、稳定的发展。中国地质工作是在计划经济体制下发展起来的，随着国家经济体制改革的不断深入，地质调查处在战略调整和转变的关键时期，遇到各种问题需要明确的相关法规来进行规范。尽管已有多部法律法规涉及到与地质调查相关内容，但缺乏地质调查的专门法律。地质调查立法的理由。

1．地质调查管理需要立法

目前，中国的地质调查工作主要存在着专项立法的缺乏、地质调查权属规定的不明确及行政管理无序等三个方面的问题。地质调查最大的特质就在于其服务多种行业，以各类专业技术与科技活动互相配合关系，地质调查的最大价值就在于其整体效应。现有的对地质调查管理工作大多是用相关的单行法来管理和促进地质调查的做法，无法达到对地质调查进行整体管理的目的。地质调查是涉及多种行业与资源的综合性概念，因此，地质调查的行政管理也涉及到了多个部门，包括国土资源、矿业、石油与天然气、林业、环保、土地、水利、海洋、渔业、农业、城建、航运等部门。行政管理的法治化发展，要求尽快对地质调查立法。

2．地质调查发展需要法律作为保障

当前，世界地质调查工作总体发展趋势是以需求为驱动力，服务国民经济与社会发展；拓宽服务领域来实现资源和环境的可持续发展；借助技术革新实现传统地质工作向现代地质工作的转变；坚持服务优先并不断提高地学信息服务质量。中国地质调查工作必须逐步拓展服务领域，以满足保护地球资源和环境、减轻地质灾害、服务于日益多样化的社会经济发展需求。地质调查工作不仅要满足国民经济和社会发展所需的资源增长需求，为资源勘查、评价与开发服务，而且还要为区域和地方发展服务，提供有关城乡发展规划、基础设施稳定性评价及地质灾害风险性评价等方面决策的地质依据。为了正确把握和调整国家地质调查机构的定位和发展方向，探索适应中国特点的地质调查工作全方位发展道路，需要制订和完善地质调查法规。

3．完善国土资源管理法制建设，需要对地质调查

立法根据国土资源部2007年10月完成的《国土资源行政法规规章清理工作汇报材料》显示，清理规章64件，其中：已废止14件，已修改5件，拟修改14件，拟建议修改1件，继续执行30件。清理法规与地质调查关系比较密切的共有27件：已经废止的11件，修改2件，继续执行14件。随着国土资源部相关法规的清理工作完成，对地质调查相关法制建设提出更高要求。完善地质调查管理的法规体系，需要对地质调查立法。地质调查立法在整个国土资源法律法规体系中具有非常重要的地位和作用，对地勘行业的发展具有重要的作用。

二、地质调查立法需要处理好相关法律的关系

在地质调查立法过程中，需要全面分析当前形势下地质调查工作所面临的问题和存在的困难，通过借鉴国外地质调查工作立法经验，明确地质调查工作的作用与地位，重点要明确地质调查运行机制、地质调查的组织管理方式，机构与资质管理，工作准入与工作条件，确定地质调查对象、*基金项目:中国地质调查局项目（项目编号：1212010816006－07）“地质调查条例与相关法律关系研究”成果。内容和方法，特别是地质调查工作立项的原则与办法、组织实施、质量监督、成果审批等，界定地质调查规划的法律地位，地质调查规划编制与发布程序、与矿产资源规划的衔接、中央与地方规划的关系、中央与地方预算的关系、年度计划的实施、地质调查实施主体和质量监控等；地质调查成果处置、管理与应用，包括对地质调查成果（主要是矿权）处置、地质调查成果汇交与管理、地质调查成果的发布的规范、地质调查成果服务等；国际交流与合作；法律责任（相关奖励和惩罚，以及相关利益纠纷的解决）等等。中国现有的法律中涉及地质调查相关的法律虽然有少量的规定，但由于各类法律的立法宗旨、调整对象等方面都存在差异，甚至有矛盾之处，因此各类法律的协调问题有待解决。由于地质调查工作涉及各种各样的经济的、社会的、法律的关系，在地质调查立法时，考虑政治经济体制、管理制度、经济环境、民族文化、风俗习惯、传统模式、自然条件等。尤其是它们之间的经济关系、法律关系、社会关系等。

1．地质调查相关的经济关系按照地质调查的内容与范围，地质调查所涉及的经济关系，包括所涉及到的直接或间接、全体与局部、整体与个体的权益关系的总和。

（1）中央与地方（行业）的经济关系。地质调查立法必然涉及中央和地方（行业）的经济关系，需要根据国家整体发展战略和区域发展布局、自然资源条件与经济发展状况、宏观调控政策与地方（或行业）保护手段等情况，合理配置资源，协调地质调查与其他相关经济关系。如：需要解决地质调查资本性投入的来源、地质调查费用使用与管理、地质调查产出（成果）的经济利益的归属与管理等问题。

（2）地质调查的公益性与商业性之间的经济关系。按照公益性、商业性的属性，分开运营和管理的思路，根据“地质队伍要逐步划分为‘野战军’和‘地方部队’，‘野战军’吃中央财政，精兵加现代化设备，承担国家战略任务；‘地方部队’要搞多种经营，分流人员，逐步走向企业化。”地质调查立法过程中必须明确公益性、商业性的划分标准与原则、范围与内容。

（3）管理范围与工作环境所涉及的经济关系。地质调查所面对的空间，涉及到地球地质域与（宇宙）空间天体地质；地质调查所面对的调查领域，涉及到土地、水、森林、海洋、气象等；地质调查所面对的调查工作内容与范围，涉及到自然资源、社会资源、空间资源等。在地质调查立法过程中，必须处理地质调查的范围与工作环境（土地准入、海洋范围、空间区域等）所涉及的经济关系。

（4）地质调查工作的各专业之间的不同经济关系。中国传统意义的地质调查，所涉及的专业范畴包括：基础地质、环境地质和矿产地质等，这三个专业范畴之间存在着不同的利益关系。在地质调查立法过程中，需要明确不同时期的基础地质、环境地质和矿产地质三者之间重要性，规定基础地质、环境地质和矿产地质三者之间所涉及的经济关系。

2．地质调查相关的法律关系地质调查的法律关系包括抽象（一般）的法律关系和具体（特殊）的法律关系、绝对法律关系和相对法律关系等。

（1）调整性法律关系和保护性法律关系。调整性法律关系是基于人们的合法行为而产生的、发挥法的调整作用的法律关系，保护性法律关系是由于违法行为而产生的、旨在恢复被破坏的权利和秩序的法律关系，它发挥着法的保护作用。地质调查立法着重应该以调整性法律关系处理上。因为地质调查立法主要是为了加强地质调查工作，而不是为了打击或约束那些干扰或影响地质调查活动的违法行为的。

（2）纵向（隶属）的法律关系和横向（平权）的法律关系。地质调查立法必然涉及行政管理关系中的上级机关与下级机关，由于主体所处的行政地位不同，在地质调查的法律约束、权利和义务存在差异。同时，在地质调查立法时需要处理好平权法律主体之间的权利义务关系。

（3）单向法律关系、双向法律关系和多向法律关系。按照法律主体的多少及其权利义务是否一致为根据，可以将法律关系分为单向法律关系、双向法律关系和多向法律关系。如，地质调查按照广义的“大地质”、“大调查”、“大资源”的概念，地质调查的“大地质”包括地球科学与宇宙天体科学；地质调查的“大调查”包括传统地质调查、土地调查、自然资源调查、生物资源调查、气候调查、环境调查等；地质调查的“大资源”包括国内外资源、地球与宇宙天体资源等等。地质调查立法包含的地质调查的内涵和外延需要明确。如果范围确定过小，那么地质调查立法的法律效用过低，对地质调查工作起不到保护和激励效果；如果范围过于宽泛，那么地质调查立法与相关的法规之间的矛盾和冲突会增加，同时，还会增加执法的难度和降低法律的效用。

（4）抽象法律关系与具体法律关系。按照地质调查立法的法律关系的存在形态，包括：抽象法律关系（一般法律关系）和具体法律关系（特殊法律关系）。抽象（一般）法律关系概括（反映）法律关系的共同性、普遍性；具体（个别）法律关系则表现类法律关系中的差别性、丰富性和特殊性。

3．社会关系地质调查与其他类型的调查之间存在着密切的关系。如土地调查、草原调查、森林调查、地质灾害调查等。在现有的法律法规中，有关地质调查的相关条款需要深入分析。从法理和实践的层面分析地质调查立法与相关法律法规的关系，剖析地质调查立法与相关法律法规的冲突。在制订地质调查法规时，应强化地质调查规划制度设计，从规划的编制、批准、调整的高度，对地质调查进行统一指导与控制，从全国范围内进行总体规划与区域性规划、矿区规划的衔接以及规划的修编等方面给出明确的规定。

三、处理地质调查立法与相关法律关系的基本原则

处理地质调查立法涉及到相关法律的关系应该坚持下列原则：

1．体现国家意志

地质调查是国家经济社会发展的基础性、战略性、超前性的工作。地质调查工作的开展是根据经济社会发展需求，既有国家层面的需求、市场层面的需求，又有社会和公众层面的需求，既有国内的需求，又有国际的需求，既有对探索与争鸣地质体表层的需求，又有对深部和外围的需求。需要从人力资源、资金、技术、设备、运行机制、法制建设等进行系统研究。地质调查的法律关系形成要体现国家的意志，运用国家强制力保障地质调查工作的顺利开展。

2．有利于实现国家宏观调控地质调查

立法应该对地质调查规划提出明确要求：一是将发展地质调查纳入国家的经济社会发展计划，把发展地质调查确立为国民经济和社会发展的基本战略目标之一进行全面规划；二是将地质调查规划作为重要指导原则，用地质调查指导编制其他各类相关的专门规划，引导和加快产业结构、产品结构的调整；三是要用地质调查指导地方经济社会发展规划、地方专门规划和区域发展规划，促进地方经济结构调整和区域布局合理与优化。地质调查立法需要考虑地质调查规划编制、立项程序、组织方式、质量监控、项目执行、成果审批等全过程。

3．满足地质调查分类管理

由于不同属性的地质调查存在着投资主体、运营模式、管理体系等不同。公益性地质调查是公共产品的生产过程，其产出是公共产品，生产过程追求的目标是社会福利（社会效用）最大化。而商业性地质调查是私人产品的生产过程，其产品是以市场价格机制实现产出（效益），生产过程追求的目标是经济效益最大化。公益性地质调查它必须由国家财政资助，由国务院行政主管部门负责总体规划与组织实施。以国家公益性队伍为核心，按资质准入制度吸收社会机构和个人参与相关工作。商业性地质调查是以市场需求为导向，以商业性地质调查的获利机会为依据，由通过参与市场的自由竞争的全社会的具有地质调查资质的机构或个体承担。通过市场化经营，使投资者获取最大收益。

4．责任分担有限性地质调查

所面对的调查领域存在其它相关调查，如：土地、森林、海洋、气象等主管部门之间的经济关系问题；再如地质调查所面对的调查工作内容与范围方面，存在与其他相关主权国家、一个国家内的不同部门（地区）、不同领域等经济关系问题。同时处理好基础地质、环境地质和矿产地质之间存在的不同利益关系。因此，地质调查法规必须运用责任分担原理处理相关关系。

5.授权与市场准入制度

地质调查需要建立公平的市场，具备完善的市场规则，科学完善的市场准入制度。只有设立进入市场准入门槛，才能规范市场环境。通过特许经营等手段，保障地质调查的投资主体权益。同时，通过特许的地质调查组织准许，控制地质调查行业发展规模。地质调查立法必须明确相关准则。明确国家的地质调查发展战略重点的立项、财政补贴、投资倾斜等优惠政策，人员与机构准入管理等。

6．经济激励与成本效益

发挥政府对地质调查规划主导作用的同时，也应利用经济杠杆作用。通过经济杠杆制度，完善商业性地质调查行为，引导社会投资和消费取向。通过价格、税收、费用等经济杠杆，完善地质调查产品的价格形成机制；利用国家与地方财政、地勘基金等，引导社会投资，注意环境和经济的有效性、管理可行性、成本最小化和措施的可接受性，维护环境公平。

7．公众参与制度

地质调查条例实施离不开人民群众的参与。地质调查是一个资源流、技术流、资金流、信息流活动的过程。不能完全靠政府来维持，需要公众参与来保障。通过公众参与制度，逐步建立起公众参与、公众受益、公众监督的发展模式。通过建立多层次的公众参与平台，规范公众参与地质调查活动、依法开展地质调查的宣传和教育培训。

四、结论与建议

地质调查立法是国务院为了进一步规范地质调查活动，加强对地质调查的管理必须制定的行政法规。由于地质调查涉及到多个行业与部门，与其他的专业法之间存在着千丝万缕联系，因此，在地质调查立法过程中，以及所包含的内容与条文，不能与其他专业法发生矛盾与冲突。

我们认为：1．地质调查立法是属于专业性法规的范畴《立法法》、《行政法》、《行政许可法》、《行政处罚法》等为《地质调查条例》提供了立法依据和行政许可范围；《物权法》、《刑法》、《民事诉讼法》等为地质调查提供了立法的背景和原则。2．地质调查立法要处理好相关法律的关系这些关系包括：经济关系、法律关系、社会关系、历史文化关系等四个层面。经济关系要解决公益性与商业性的属性方面的问题；法律关系处理好调整性和保护性问题；社会关系确保地质调查工作长期、稳定发展的同时规范地质调查活动；历史文化关系体现在尊重历史，同时注重发展过程的改革与创新。

 

参考文献：

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